II SA/Sz 315/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia 4 kwietnia 2024r. nr WOA.7721.32.2024.ASt utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdwinie z dnia 6 lutego 2024 nr 15/2024 nakazującą Gminie R. rozbiórkę drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...] położonych w miejscowości R., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniach 14 lutego 2023r. i 13 czerwca 2023 r. PINB w Świdwinie przeprowadził kontrole w sprawie wykonanego utwardzenia na dz. nr [...] i dz. nr [...] położonych w miejscowości R., z których spisał stosowne protokoły. Powołując się na oświadczenia Wójta Gminy R. zawarte w protokole z dnia 14 lutego 2023 r. organ stwierdził, że w 2022 r. została utwardzona część działki nr [...] i dz. nr [...] jako dojazd do placu parkingowego. Dodatkowo na dz. nr [...] poza wykonanym utwardzeniem z kostki betonowej ułożono w dwóch rzędach płyty betonowe ażurowe. Utwardzenie z kostki betonowej zostało wykonane w ramach remontu nawierzchni istniejącej tj. utwardzonego kruszywa, zaś roboty wykonane zostały na zlecenie Gminy R. . Gmina nie zgłosiła robót do Starostwa Powiatowego, nie posiadała też pozwolenia na budowę. Nadto nie dysponuje żadną dokumentacją, dotyczącą wykonanych robót, które prowadzone były pod nadzorem R. K., osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Organ podkreślił, że sposób wykonania nawierzchni poprzez utwardzenie dz. nr [...] i nr [...] umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego, umożliwiającego dojazd samochodów z drogi publicznej przez dz. nr [...] i nr [...] na parking samochodowy wykonany na dz. nr [...], co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3 i 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ( Dz.U. z 2023r. poz. 682 ze zm. dalej: "p.b.")., co samo w sobie przekreśla możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2023r. nr 125/2023 PINB w Świdwinie wstrzymał budowę drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...] w miejscowości R. wykonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował inwestora Gminę R. o możliwości złożenia wniosku o legalizację wybudowanego odcinka drogi w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, wskazując sposób obliczania opłaty legalizacyjnej. Pouczono w nim również, że w przypadku nie złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację, zostanie wydana decyzja o rozbiórce. Gmina R. nie złożyła w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację samowolnie wybudowanego odcinka drogi na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości R.. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że Gmina R. na wykonanie przedmiotowej drogi nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych w odpowiednim organie administracji architektoniczno – budowlanej, dowodzi to, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Kwestię samowoli reguluje art. 48 p.b., a w przedmiotowej sprawie zasady określone w tym przepisie zostały dochowane. Skoro w zakreślonym terminie Gmina nie złożyła wniosku o legalizację samowolnie wybudowanego odcinka drogi, zatem prawidłowo organ I instancji nakazał jej rozbiórkę tej drogi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył pełnomocnik gminy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że zapadła ona z naruszeniem: - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na zaniechaniu podjęcia przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie niewłaściwej, tj. niezgodnej z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej dowolnym i błędnym przyjęciem, że wykonane na zlecenie Gminy R. utwardzenie na działkach nr [...] i nr [...] nie stanowiło robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4) ustawy Prawo budowlane, a stanowiło wzniesienie odrębnej budowli, na co Gmina winna dysponować pozwoleniem na budowę; - art. 84 § 1 k.p.a., polegającym na zaniechaniu zasięgnięcia w niniejszej sprawie opinii biegłego i całkowicie dowolnym przyjęciu - w oparciu tylko o twierdzenia W. P., że na skutek przeprowadzonych przez Gminę R. prac doszło do podniesienia terenu o około 0,5 m, co miałoby spowodować spływ wód opadowych w stronę budynku, zlokalizowanego na działce nr [...], jak również, że zakres wykonanych prac wykraczał poza zakres utwardzenia gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i stanowił wzniesienie obiektu budowlanego, podczas gdy poczynienie takich ustaleń wymagało wiadomości specjalnych; - art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, polegającym na jego nieuzasadnionym niezastosowaniu, skutkującym błędnym przyjęciem, że Gmina R. na wykonane prace winna dysponować pozwoleniem na budowę. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 49e pkt 1) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę drogi, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości R., w sytuacji, gdy na wykonane przez skarżącą utwardzenie terenu nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym brakowało podstaw zarówno do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy (przy czym w chwili wydania tegoż postanowienia żadne prace budowlane nie były prowadzone), jak i legalizacji tejże budowy czy też wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr WOA.7721.32.2024.ASt utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdwinie z dnia 6 lutego 2024 r. nr 15/2024 nakazującą Gminie R. rozbiórkę drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...], położonych w miejscowości R., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organy budowlane prawidłowo ustaliły, że wybudowana przez inwestora - Gminę R. droga zlokalizowana na dz. nr [...] i nr [...], położona w miejscowości R., została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Z treści art. 29 ust.4 pkt 4 p.b. wynika bowiem, że jej wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Nadto organy budowlane prawidłowo przyjęły, jak wynika to z akt sprawy, że sposób wykonania nawierzchni- utwardzenia na dz. nr [...] i nr [...] umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego, umożliwiającego dojazd samochodów z drogi publicznej przez dz. nr [...] i nr [...] na parking samochodowy wykonany na dz. nr [...], co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga, w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3 a pr. bud.), co samo w sobie przekreśla możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów zawartych zarówno w skardze jak i w odwołaniu, wskazać należy, że koncentrują się one na zanegowaniu prawidłowości postępowania wyjaśniającego, które w niniejszej sprawie było bardzo obszerne, długotrwałe i szczegółowe (liczne oględziny spornego zjazdu, dwie rozprawy administracyjne, przesłuchania jako świadków okolicznych mieszkańców, obszerny materiał dowodowy). Skarżąca gmina konsekwentnie podnosiła, że dokonała utwardzenia ww. działek. jednakże nie przedstawiła na powyższe twierdzenie żadnego dowodu. Przepis art. 49e p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji) nakazywał organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jeżeli zaistniały przesłanki: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, organ bowiem jest zobowiązany do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, umożliwiając doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli istnieją takie uwarunkowania, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec obowiązek rozbiórki. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48b ust. 1 p.b. W ramach postępowania legalizacyjnego organ ma obowiązek zbadać, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia wskazanych przesłanek organ nadzoru budowlanego winien wstrzymać postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 p.b. prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48b ust.2 p.b., wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego lub jego części jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany, jak wynika z treści art. 49 e pkt 1 wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Zarzuty niepodjęcia przez organy działań mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy są nieuzasadnione. W sprawie respektując zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzono szereg dowodów. Z akt sprawy wynika, że w dniach 14 lutego 2023 r. i 13 czerwca 2023 r. PINB w Świdwinie przeprowadził kontrole w sprawie wykonanego utwardzenia na dz. nr [...] i dz. nr [...] położonych w miejscowości R., z których spisał stosowne protokoły oględzin. Ponadto organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania odebrał wyjaśnienie od osoby, posiadającej stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej, pod której nadzorem prowadzone były prace budowlane. Sąd podziela stanowisko organów budowlanych odnośnie naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. Należy przyjąć, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.09.2016 r., II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11.12.2013 r., II OSK 1722/12; z 9.07.2014 r., II OSK 275/13). Podsumowując można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9.11.2022r., sygn. akt II SA/Sz 641/22. Z kolei wybudowana droga nie stanowi robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu na działce budowlanej, lecz jest to obiekt o funkcji drogi dojazdowej, na wybudowanie której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której Gmina nie posiadała. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.