II SA/Sz 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] numer [...] Prezydent Miasta odmówił E.C. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek E.C. został skierowany do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu [...] zostało wysłane pismo informujące o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - w dniu [...]. Jednocześnie poinformowano stronę, iż podczas wywiadu środowiskowego zostanie odebrane oświadczenie o stanie majątkowym wnioskodawcy. W dniu [...] E.C. złożył pismo, w którym zwrócił się o zmianę terminu. Organ I instancji przychylił się do prośby wnioskodawcy i przełożył przeprowadzenie wywiadu na dzień [...]. Pomimo prawidłowego zawiadomienia oraz zawartej w zawiadomieniu klauzuli o możliwości zmiany ustalonego wcześniej terminu, wywiad okazał się nieskuteczny, bowiem nikogo nie zastano w mieszkaniu, a wnioskodawca nie skontaktował się z organem i nie ustalił innego dogodnego terminu. Od decyzji tej odwołał się E.C.. W swoim odwołaniu podniósł, że jest to pierwsza decyzja odmowna w ósmym roku pobierania przez niego dodatku mieszkaniowego, a za zajmowany lokal "mieszkanie dla biednych", o powierzchni [...] m2, płaci czynsz w wysokości [...] zł, co powoduje jego zadłużenie. Wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku i zmianę wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E.C., decyzją z dnia [...] numer [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami odmówił E.C. przyznania dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy pismem z dnia [...] E.C. został poinformowany, iż w dniu [...] zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy u wnioskodawcy. Na prośbę strony przeprowadzenie wywiadu zostało przełożone na dzień [...]. Jednocześnie poinformowano stronę postępowania, iż podczas wywiadu środowiskowego pracownik odbiera oświadczenie o stanie majątkowym od wszystkich pełnoletnich członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy, w związku z czym nieobecność w wyznaczonym terminie będzie potraktowana jako odmowa złożenia oświadczenia. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego traktuje się na równi z odmową złożenia stosownego oświadczenia. E.C. został także poinformowany w jaki sposób może się kontaktować w powyższej sprawie w razie pytań, bądź wątpliwości. W wyznaczonym terminie, jak wynika z akt administracyjnych, przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z uwagi na nieobecność w mieszkaniu odwołującego się. Kolegium wyjaśniło, że wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie drugie). Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W ocenie organu odwoławczego, z analizy powyższych przepisów wynika bezspornie, że skorzystanie przez organ z uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie zawierającego uzasadnienie celowości jego przeprowadzenia, jak również w żadnym razie korzystanie z tego uprawnienia nie może zostać poczytane jako kwestionowanie, czy też podważanie danych podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Co więcej ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, iż oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego można żądać wyłącznie w toku przeprowadzania wywiadu. Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że omawiane przepisy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez organ działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać, na co słusznie wskazał organ I instancji, za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak przeprowadzenia wywiadu, a zatem niemożność uzyskania wymaganego prawem oświadczenia, ma bezpośredni wpływ na podjętą w rozpoznawanej sprawie decyzję administracyjną. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ administracji nie mógł zgromadzić całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania na rzecz wnioskodawcy decyzji pozytywnej, przy czym nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie zostało spowodowane zaniedbaniem, czy też bezczynnością organu I instancji, ale było konsekwencją zachowania wnioskodawcy. Kolegium zwróciło uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31.01.2008r. Sygn. akt II SA/Wa 1637/07 wyraźnie stwierdził, iż "Staranie się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest wyłącznie uprawnieniem, które wprawdzie wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, jednak nie daje organowi możliwości wyegzekwowania oczekiwanych zachowań wnioskodawcy." Powyższa decyzja została zaskarżona przez E.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego wnosił o wydanie kserokopii z akt sprawy, bowiem jego zdaniem "akta sprawy kłamane, obszerne, ciężkie do ogarnięcia dla prawnika, a ja zwykły klient". Stwierdził, że jest osobą chorą i nie ma czasu oraz możliwości stale chodzić po urzędach. W jego ocenie, został wykiwany przez Kolegium skoligacone z pracownikami organu I instancji. W ten sposób jego odwołania "zostały pozbawione uzasadnienia, nie mówiąc o możliwości pomocy prawnej." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed sądem w dniu [...] skarżący poparł swoją skargę oraz dodał, że przez [...] lat pobierał dodatek mieszkaniowy i nikt nie przeprowadzał wywiadu środowiskowego. Jego zdaniem, organ I instancji nie miał obowiązku, ani potrzeby przeprowadzać wywiadu środowiskowego u takiego klienta, bo cóż taki wywiad miałby wykazać. Przeprowadzanie wywiadu jest bezpodstawne i nie ma w tym żadnej logiki – jest to "nękanie klienta z innego powodu, udręczenia, zemsty". Stwierdził, że bezpodstawnie wstrzymano mu wypłatę dodatku mieszkaniowego. Jego zdaniem, sąd powinien dołożyć starań by umożliwić mu wykazanie racji. Wniósł o uchylenie krzywdzącej i niesłusznej decyzji i nakazanie udostępnienia mu zawnioskowanych dokumentów. Ponadto wykazał swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową oraz nieprawidłowości w pracy organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o dodatkach mieszkaniowych". Przepisy tej ustawy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego; 2) osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego; 3) tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art.2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Z kolei w przepisie art. 7 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wprowadził instytucję wywiadu środowiskowego, mającą na celu dokładne ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy oraz faktycznej liczby osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą. Wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 tej ustawy, upoważniony przez organ właściwy w sprawie dodatku mieszkaniowego pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Jednocześnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. 2001 r. Nr 156, poz. 1828), wydanego na podstawie art. 7 ust. 15 ww. ustawy, wynika, iż wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i na jego podstawie ustala faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Podczas wywiadu zatem upoważniony pracownik bada aktualną sytuację dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy oraz może żądać od niego i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Stosownie zaś do art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Z treści powyższego przepisu wynika więc, iż na stronie, domagającej się przyznania dodatku mieszkaniowego, spoczywa obowiązek umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Odmowa poddania się temu obowiązkowi skutkuje odmową przyznania żądanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było niemożliwe z przyczyn wynikających z braku współdziałania skarżącego, polegającego na nieobecności E.C. w domu w drugim z kolei terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (ustalonym zgodnie z życzeniem skarżącego), a następnie nie zwrócenie się strony o wyznaczenie kolejnego terminu i kwestionowanie celowości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie sądu, celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Dlatego też, osoby ubiegające się o przyznanie tego świadczenia są zobowiązane do współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych. Staranie się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest bowiem wyłącznie uprawnieniem, które wprawdzie wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, jednak nie daje organowi możliwości wyegzekwowania oczekiwanych zachowań wnioskodawcy. Brak dokonania wyjaśnień i złożenia oświadczenia majątkowego ze strony wnioskodawcy uprawnia właściwy organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy oświadczenia o stanie majątkowym można żądać wyłącznie w toku przeprowadzenia wywiadu. Zdaniem sądu, osoby starające się o przyznanie świadczeń ze środków publicznych obowiązane są poddać się wymogom nałożonym na nie przepisami prawa. Sam skarżący przyznał, że pobierał dodatek mieszkaniowy przez [...] lat i dopiero rozpoznanie kolejnego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ chciał poprzedzić przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W ocenie sądu, organ nie tylko może, lecz przy tak długim okresie pobierania dodatku mieszkaniowego nawet powinien skorzystać z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem zbadania faktycznej sytuacji mieszkaniowej, a także majątkowej E.C. – poprzez odebranie oświadczenia majątkowego. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania E.C., organy administracji nie mogły zgromadzić całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Słusznie zatem, powołując się na treść art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organy odmówiły przyznania mu wnioskowanego świadczenia (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8.12.2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1434/10 ). Kwestia udostępnienia skarżącemu kopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej została rozpatrzona postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i w tej sprawie nie wpłynęła do sądu skarga E.C.. Dodać należy, że sąd umożliwił E.C. uzyskanie pomocy prawnej przesyłając wymagany przepisami formularz o przyznanie prawa pomocy, skarżący jednak nie odesłał wypełnionego formularza. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.