II SA/Sz 316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na czynność Starosty C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. R. B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na czynność Starosty z dnia 8 stycznia 2018 r., nr [...] polegającą na wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: "k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiot sprawy objętej skargą R. B. dotyczy pisma Starosty, którym organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, pracy geodezyjnej, której celem była mapa z projektem podziału nieruchomości rolnej. Sąd stwierdza, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też aktem lub czynnością organu innymi niż określone w pkt 1-3 z zakresu administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pismo informujące o wszczęciu postępowania jest wyłącznie zawiadomieniem organu o podjęciu czynności inicjującej tok postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest zasadniczo związane z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W myśl art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ustawa k.p.a. nie przewiduje środka zaskarżenia na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61a § 2 k.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Kwestionowane zawiadomienie nie jest również aktem, a tym bardziej czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. z zakresu administracji publicznej, gdyż nie ma charakteru władczego, polegającego na stwierdzeniu (także ustaleniu, odmowie przyznania) uprawnienia lub nałożeniu obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, opubl. w ONSAiWSA 2008/2/21, OSP 2008/5/51, OSP 2008/7-8/89, Prok. i Pr.-wkł. 2008/7-8/65, POP 2008/3/45). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wywołuje wyłącznie skutki procesowe. Samo wszczęcie postępowania nie rozstrzyga o jakichkolwiek uprawnieniach materialnych strony związanych z prowadzoną sprawą tzn. nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością a znajdującymi potwierdzenie w prawie uprawnieniami, które mogłoby być egzekwowane w trybie właściwych przepisów. Podsumowując skarga na przedmiotowe zawiadomienie organu, jako wniesiona na czynność niepodlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Kontrola powyższego pisma może mieć miejsce w postępowaniu sądowym, po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie, którego przedmiotem byłby akt administracyjny kończący postępowanie w przedmiocie zgłoszenia zbiorów danych do zasobu geodezyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji w dniu 3 marca 2018 r. wydał decyzję odmowną w sprawie administracyjnej, na którą zgodnie z pouczeniem w decyzji, przysługiwało stronie odwołanie do organu wyższego stopnia. W tej sytuacji Sąd postanowił skargę odrzucić, o czym orzekł jak na wstępie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.