II SA/Sz 317/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 stycznia 2017 r. nr P-1.4131.9.2017.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności załączników do zarządzenia w sprawie zasad obsługi głosowania oraz sposobu weryfikacji głosów w ramach konsultacji społecznych - Szczeciński Budżet Obywatelski 2017 uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego w części w jakiej stwierdza nieważność: - załącznika Nr 1 w zakresie wyrazów "oświadczam, że jestem mieszkańcem Szczecina uprawnionym do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat, a podane przeze mnie dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" oraz - załącznika Nr 2 w zakresie wyrazów "ja niżej podpisany, oświadczam, że jestem rodzicem/opiekunem prawnym ww. osoby niepełnoletniej, uprawnionej do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok oraz wyrażam zgodę na jej/jego udział w głosowaniu, w tym przetwarzanie jej/jego danych osobowych na potrzeby realizacji ww. procesu. Oświadczam, że podane w formularzu dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" do zarządzenia Nr 469/16 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie zasad obsługi głosowania oraz sposobu weryfikacji głosów w ramach konsultacji społecznych – Szczeciński Budżet Obywatelski 2017. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 stycznia 2017 r., znak P-1.4131.9.2017.EM, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, poz. 1579) stwierdził nieważność: - załącznika Nr 1 w zakresie wyrazów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy oświadczam, że jestem mieszkańcem Szczecina uprawnionym do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat, a podane przeze mnie dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" oraz - załącznika Nr 2 w zakresie wyrazów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy, ja niżej podpisany, oświadczam, że jestem rodzicem/opiekunem prawnym ww. osoby niepełnoletniej, uprawnionej do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok oraz wyrażam zgodę na jej/jego* udział w głosowaniu, w tym na przetwarzanie jej/jego* danych osobowych na potrzeby realizacji ww. procesu. Oświadczam, że podane w formularzu dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym." do zarządzenia Nr 469/16 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie zasad obsługi głosowania oraz sposobu weryfikacji głosów w ramach konsultacji społecznych - Szczeciński Budżet Obywatelski 2017. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy akt został mu doręczony w dniu 23 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Szczecin jako materialnoprawną podstawę wydania zarządzenia Nr 469/16 Prezydent Miasta Szczecin powołał art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, § 4 uchwały Nr XXI/490/16 Rady Miasta Szczecin w sprawie wprowadzenia zasad i trybu przeprowadzania na terenie Miasta Szczecin konsultacji społecznych dotyczących Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego, w myśl którego wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Szczecin oraz § 7 ust. 5 i § 8 ust. 7 załącznika do uchwały Nr XXI/490/16, które stanowią odpowiednio, że listę punktów do głosowania określa Prezydent w drodze zarządzenia oraz szczegółowe zasady obsługi głosowania, oddawania głosów oraz weryfikacji ważności głosów i uprawnień do głosowania zostaną określone przez Prezydenta w drodze zarządzenia. Z przywołanych unormowań prawnych wynika w sposób bezsporny kompetencja Prezydenta Miasta Szczecin do wydania zarządzenia określającego zasady obsługi głosowania oraz sposobu weryfikacji głosów w ramach konsultacji społecznych dotyczących Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, analiza treści zarządzenia Nr 469/16 Prezydenta Miasta Szczecin prowadzi do wniosku, że treść jego załącznika Nr 1 w zakresie wyrazów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy oświadczam, że jestem mieszkańcem Szczecina uprawnionym do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat, a podane przeze mnie dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" oraz treść załącznika Nr 2 do ww. aktu w zakresie wyrazów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy, ja niżej podpisany, oświadczam, że jestem rodzicem/opiekunem prawnym ww. osoby niepełnoletniej, uprawnionej do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok oraz wyrażam zgodę na jej/jego* udział w głosowaniu, w tym na przetwarzanie jej/jego* danych osobowych na potrzeby realizacji ww. procesu. Oświadczam, że podane w formularzu dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, poprzez brak podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w akcie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanych zapisów. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas - w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji (karty do głosowania) - możliwym byłoby odwoływanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą. Niewątpliwie odpowiedzialność za składanie fałszywych oświadczeń istnieje, niemniej jednak wynika ona wprost z przepisów ustawy Kodeks karny - art. 233 § 6. Zgodnie z tym unormowaniem, przepisy o fałszywych zeznaniach stosuje się odpowiednio do fałszywych oświadczeń złożonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przepis ustawowy dotyczący tego postępowania wyraźnie przewiduje odebranie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Natomiast brak stosownej delegacji ustawowej na gruncie obowiązującego stanu prawnego - jak w omawianym stanie faktycznym - jest jednoznaczny z brakiem kompetencji do odbierania przez organ wykonawczy Gminy - Miasto Szczecin od osób biorących udział w konsultacjach społecznych dotyczących Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego 2017 lub przez rodziców/opiekunów takich osób oświadczeń co do znajomości przepisów Kodeksu karnego. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego, konieczne i uzasadnione stało się stwierdzenie nieważności zapisów zarządzenia wymienionych na wstępie. Prezydent Miasta Szczecin wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 stycznia 2017 r. w zakresie w jakim stwierdza nieważność: - załącznika Nr 1 w zakresie wyrazów "oświadczam, że jestem mieszkańcem Szczecina uprawnionym do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat, a podane przeze mnie dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" oraz - załącznika Nr 2 w zakresie wyrazów "ja niżej podpisany oświadczam, że jestem rodzicem/opiekunem prawnym ww. osoby niepełnoletniej, uprawnionej do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok oraz wyrażam zgodę na jej/jego* udział w głosowaniu, w tym na przetwarzanie jej/jego danych osobowych na potrzeby realizacji ww. procesu. Oświadczam, że podane w formularzu dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" do zarządzenia Nr 469/16 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie zasad obsługi głosowania oraz sposobu weryfikacji głosów w ramach konsultacji społecznych — Szczeciński Budżet Obywatelski 2017 2 zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazał, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w akcie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanych zapisów. Przy czym, szczegółowa analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzi do wniosku, że w istocie zarzuty Wojewody Zachodniopomorskiego dotyczą wyłącznie nadaniu składanym oświadczeniom przez osoby wypełniające formularze, których wzór zawarty został w załączniku nr 1 i nr 2 do zarządzenia nr 469/16, rygoru odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych. Świadczą o tym przede wszystkim odesłania do art. 233 § 6 K.k., który to przepis penalizuje składanie fałszywych oświadczeń, w prowadzonym postępowaniu, jeżeli przepis ustawowy dotyczący tego postępowania wyraźnie przewiduje odebranie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W oparciu o ten przepis Wojewoda Zachodniopomorski doszedł do wniosku, że brak jest stosownej delegacji do ustanowienia sankcji odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń przez osoby biorące udział w konsultacjach społecznych dotyczących Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego 2017 r. lub przez rodziców/opiekunów takich osób co do znajomości przepisów Kodeksu karnego. Skarżący nie polemizuje z powyższymi wnioskami Wojewody Zachodniopomorskiego, ale uważa, że zakres rozstrzygnięcia nadzorczego jest zbyt szeroki i wykracza poza rzeczową potrzebę. W ocenie skarżącego, wystarczającym było, aby Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność załączników do zarządzenia na 469/16 w następującym zakresie: - w załączniku nr 1 tylko co do słów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy", - w załączniku nr 2 tylko co do słów: "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy". W ten oto sposób, po usunięciu ww. słów, pozostawiona zostałaby pozostała treść oświadczeń składanych przez sygnatariuszy wniosków. I tak, w przypadku załącznika nr 1 pozostałoby w mocy oświadczenie, iż składający podpis jest mieszkańcem Szczecina uprawnionym do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat, a podane przez niego dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym (bez zastrzeżenia odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdziwych oświadczeń). Z kolei w przypadku załącznika nr 2 pozostałoby w mocy oświadczenie rodzica/opiekuna prawnego osoby niepełnoletniej, uprawnionej do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok oraz wyrażanie zgody na jej/jego udział w głosowaniu, w tym na przetwarzanie jej/jego danych osobowych na potrzeby realizacji ww. procesu. Jak również oświadczenie, że podane w formularzu dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym (bez zastrzeżenia odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdziwych oświadczeń). Tymczasem zakres rozstrzygnięcia nadzorczego jest tak szeroki, że prowadzi do całkowitego usunięcia treści oświadczeń składanych przez sygnatariuszy wniosków. Być może był to zabieg niezamierzony i sprzeczny z intencją organu nadzoru. Przemawiałoby za tym to, że Wojewoda Zachodniopomorski w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w ogóle nie wypowiedział się na temat niemożności zamieszczania w formularza do głosowania w ramach konsultacji Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego 2017 r. oświadczenia o przedstawionej powyżej treści (poza wyraźnie zakwestionowanymi fragmentami dotyczącymi ustanowienia odpowiedzialności karnej). Zdaniem skarżącego, przedmiotowe oświadczenia (po usunięciu z nich początkowych słów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy") są potrzebne dla procesu konsultacji społecznych, a nade wszystko mieszczą się w granicach upoważnienia do opracowania wzoru formularzy do głosowania. Co ważne, bez zakwestionowanej, początkowej części oświadczenia, pozostała treść oświadczenia posiada logiczną i gramatyczną poprawność. Usunięte słowa nie wypaczają również sensu pozostałej części oświadczeń. Po pierwsze, w przypadku załącznika nr 1, oświadczenie sygnatariusza ogranicza się do poświadczenia, iż jest on mieszkańcem Szczecina uprawnionym do głosowania. Jest to szczególnie istotne wobec mieszkańców, którzy nie są administracyjnie zameldowani na terenie Miasta Szczecin. Brak meldunku, nie wyklucza ich ze wspólnoty samorządowej, ale w praktyce utrudnia weryfikację ich miejsca zamieszkania. Aby wykazać swój zamiar stałego pobytu w Szczecinie musiałyby one zgromadzić dowody swojej bytności i zamiarów, co byłoby niezmiernie uciążliwe. Dlatego też absolutnie celowym jest ograniczenie weryfikacji miejsca zamieszkania jedynie do złożenia przez takie osoby oświadczenia o fakcie zamieszkiwania na terenie Szczecina. Po drugie, w przypadku załącznika nr 2, oświadczenie opiekuna prawnego o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych i udział w głosowaniu w konsultacjach społecznych jest konieczne z uwagi na ograniczenia prawne wynikające z braku posiadania przez osoby niepełnoletnie zdolności do czynności prawnej. Taka osoba niepełnoletnia, a wspomnieć trzeba, że w konsultacjach Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego 2017 r. nie ma cenzusu wieku, nie może rozporządzać swoimi danymi osobowymi gdyż tego rodzaju czynności nie mieszczą się w kategorii spraw zaliczanych do drobnych bieżących spraw życia codziennego. Nie jest również pewne czy oddanie głosu w trakcie konsultacji społecznych zalicza się do tej kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego. Dlatego też, absolutnie koniecznym i celowym było umieszczenie zakwestionowanego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oświadczenia w załączniku nr 2 do zarządzenia nr 469/2016. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ustosunkowując się do twierdzenia skargi, iż zakres rozstrzygnięcia nadzorczego jest zbyt szeroki Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że w jego ocenie, samodzielne wyeliminowanie jedynie części zakwestionowanych unormowań, tj. wyrazów "Będąc świadomym odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy", doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie zaledwie szczątkowego przepisu prawnego, którego sens byłby wypaczony w stosunku do pierwotnych intencji Prezydenta Miasta Szczecin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Należy przyznać rację Wojewodzie Zachodniopomorskiemu, iż art. 233 § 6 Kodeksu karnego (Przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej) stawia warunek odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia w postaci istnienia przepisu ustawy, na podstawie której składane jest to oświadczenie, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Żadna ustawa nie zawiera wymaganych regulacji odnośnie do składania oświadczeń dotyczących rygoru odpowiedzialności karnej w przypadku unormowanym przedmiotowym zarządzeniem. Nawet skarżący przyznaje, że brak było podstaw do zamieszczenia w załącznikach do zarządzenia Nr 469/16 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie zasad obsługi głosowania oraz sposobu weryfikacji głosów w ramach konsultacji społecznych - Szczeciński Budżet Obywatelski 2017 oświadczeń składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej, uważa jednak, że organ nadzoru zbyt szeroko uznał nieważność całej treści wszystkich oświadczeń zawartych w załącznikach do zarządzenia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa, że Wojewoda Zachodniopomorski co do zasady prawidłowo stwierdził w całości nieważność oświadczeń zawartych w zarządzeniu, gdyż stanowiły one całość wraz z treścią dotyczącą odpowiedzialności karnej. W tej sytuacji, bez udziału organu (wniosku), który wydał przedmiotowe zarządzenie, tj. Prezydenta Miasta Szczecin, niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności jedynie sprzecznych z prawem części oświadczeń i równocześnie pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej treści. Mając jednak na uwadze zawarty w skardze wniosek o częściowe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez pozostawienie w treści załączników do zarządzenia oświadczeń: - załącznik Nr 1 w zakresie wyrazów - "oświadczam, że jestem mieszkańcem Szczecina uprawnionym do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat, a podane przeze mnie dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym" oraz - załącznik Nr 2 w zakresie wyrazów - "ja niżej podpisany, oświadczam, że jestem rodzicem/opiekunem prawnym ww. osoby niepełnoletniej, uprawnionej do udziału w głosowaniu na zadania złożone do Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego na 2017 rok oraz wyrażam zgodę na jej/jego* udział w głosowaniu, w tym na przetwarzanie jej/jego* danych osobowych na potrzeby realizacji ww. procesu. Oświadczam, że podane w formularzu dane osobowe są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym."; sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym takich treści nie jest sprzeczne z art. 233 § 6 Kodeksu karnego, stąd przychylił się do punktu 1 żądania skargi. Biorąc jednak pod uwagę, że Wojewoda Zachodniopomorski pismem z dnia 11 stycznia 2017 r., doręczonym Prezydentowi Miasta Szczecin w dniu 12 stycznia 2017 r., powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie zarządzenia Nr 469/16 wskazując, że brak jest podstaw prawnych do zawarcia w akcie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego zapisów oświadczeń sformułowanych w załącznikach do zarządzenia i w tym zakresie odwołując się do brzmienia art. 233 § 6 Kodeksu karnego, sąd uznał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia żądania zawartego w pkt 2 skargi, dotyczącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż na jego podstawie sąd działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy, pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W niniejszej sprawie sąd uznał, że Prezydent Miasta Szczecin mógł z wnioskiem o jedynie częściowe stwierdzenie nieważności treści oświadczeń wystąpić wprost do Wojewody Zachodniopomorskiego, biorąc udział w postępowaniu nadzorczym, co wiązałoby się z uniknięciem kosztów sądowych. Zgłoszenie zaś takiego wniosku dopiero na etapie postępowania sądowego nie może skutkować dodatkowym obarczenie organu nadzoru obowiązkiem zwrotu kosztów sądowych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił w części zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.