II SA/Sz 317/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę . Postanowieniem z 21 marca 2025 r., nr SKO.4178.1364.2024, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "strona" lub "skarżąca") na postanowienie Burmistrza Z. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z 14 czerwca 2024r., znak [...], którym negatywnie zaopiniowano wniosek o wydanie zezwolenia przez Starostę D. na przetwarzanie odpadów o kodach 19 06 05 (ciecze z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych), oraz 19 06 06 (przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych), poza instalacjami w procesie odzysku R10, na działkach nr [...] i [...], obręb D., gmina Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "organ") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 14 czerwca 2024 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Organ I instancji, postanowieniem z 14 czerwca 2024 r., zaopiniował negatywnie wniosek Spółki z 28 maja 2024 r., kierując się przede wszystkim dobrem i komfortem życia mieszkańców. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, że ww. działki znajdują się w bliskiej odległości od istniejącej zabudowy jednorodzinnej, gmina posiada charakter turystyczny w granicach obszarów chronionych przyrodniczo, a zwiększenie ilości przetwarzanych odpadów przyczyni się do niekorzystnego oddziaływania na ludzi, środowisko lokalne, infrastrukturę drogową i może prowadzić do zaostrzenia konfliktów społecznych. We wniesionym zażaleniu, Spółka zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu organu I instancji, naruszenie: 1. przepisów: prawa materialnego, tj.: a) art. 46 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: "u.o.d."), poprzez jego błędną wykładnię i oparcie rozstrzygnięcia o przesłanki, które nie wynikają z ww. przepisów, ani innych regulacji u.o.d., b) poz. III pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. poz. 132, dalej: "rozporządzenie R10"), poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie negatywnej opinii wobec złożonego przez Spółkę wniosku; 2. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie wydanego postanowienia na przesłankach niewynikających z powszechnie obowiązujących przepisów oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia, organ II instancji stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że negatywne zaopiniowanie przedsięwzięcia ze względów społecznych oraz ogólnie pojętej ochrony środowiska, nie narusza obowiązujących przepisów. Organ I instancji wyraził swoją opinię, która nie jest obwarowana żadnymi zasadami merytorycznymi. Zatem prawidłowo została ona oparta o zadanie własne gminy, do której należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7630/21, które organ II instancji podzielił. W wyroku tym Sąd orzekł, że "Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania i zbierania uzasadniona jest stanowiskiem mieszkańców pobliskich bloków i ich obawą na jakość i warunki życia, nie przekracza uprawnień jakie zostały przyznane gminie przez ustawodawcę w ramach zadań własnych, ani też nie odbiega od przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ główny". Końcowo organ II instancji podniósł, że opinia przewidziana w art. 41 ust. 6a u.o.d. nie wiąże organu właściwego do wydania zezwolenia (żadna opinia ze swej istoty nie jest wiążąca), a zatem organ ten może wydać zezwolenie mimo negatywnej opinii oraz może odmówić wydania zezwolenia mimo pozytywnej opinii. Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z 14 czerwca 2024 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj: a) art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 u.o.d. oraz w związku z poz. III pkt 8 załącznika do rozporządzenia R10, poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie przez organ II instancji, iż opinia wydawana przez organy w trybie art. 41 ust. 6a u.o.d., nie jest obwarowana żadnymi zasadami merytorycznymi, podczas gdy opinia wydawana w tym trybie powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych i prawnych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy, która jest stosownie uregulowana w konkretnych przepisach, b) art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 3 pkt 13 i pkt 50 oraz art. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej: "p.o.ś."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ II instancji, że planowany przez skarżącą proces gospodarowania odpadami stoi w sprzeczności z wykonywanym przez organ I instancji zadaniem własnym gminy, polegającym na zapewnieniu ochrony środowiska, która to ochrona środowiska - zdaniem skarżącej - jest niewłaściwie definiowana przez organ I oraz organ II instancji; 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 6, art. 7, art. 11 i art. 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ II instancji, iż wyrażona przez organ I instancji opinia, w ramach postanowienia organu I instancji, została prawidłowo oparta o zadania własne gminy, a wskazane przez organ I instancji twierdzenia dot. potencjalnej szkodliwości pofermentu, niepoparte jakimikolwiek dowodami, czyniły zadość podstawowym zasadom prawa administracyjnego, tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie przekonywania oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Z. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 19 06 05 (ciecze z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych), oraz 19 06 06 (przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych), poza instalacjami w procesie odzysku R10. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 41 ust. 6a u.o.d., zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b). Stosownie do art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W myśl art. 41 ust. 1 u.o.d., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Wynikające z art. 41 ust. 6a u.o.d., upoważnienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia stanowiska, w przewidzianej prawem formie - opinii, stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 1- 2 u.o.d.). Przy czym co należy podkreślić, opinia jako najluźniejsza forma współdziałania organów administracji publicznej nie jest prawnie wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, a jej charakter zbliżony jest do konsultacji, czy też doradztwa. Niewątpliwie, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu, ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a u.o.d. Powyższa konstatacja nie może jednakże prowadzić do wniosków zbieżnych z twierdzeniami skargi. Przeciwnie, zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum distinguere, skoro ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób zakresu przedmiotowego opinii z art. 41 ust. 6a u.o.d., to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że opinia ta ma nawiązywać tylko do okoliczności faktycznych i prawnych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy, która jest stosownie uregulowana w konkretnych przepisach. Z tych też względów, za niezasadny uznać należy pierwszoplanowy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 6a u.o.d. Zarzut ten należy uznać za chybiony z tego podstawowego względu, że wskazane przepisy u.o.d., w ogóle nie normują zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w tym w szczególności nie ograniczają zakresu przedmiotowego takiej opinii jedynie do okoliczności faktycznych i prawnych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy, która jest stosownie uregulowana w konkretnych przepisach. Stwierdzenia takiego nie można również wywieść z innych przepisów prawa, albowiem także i one nie ograniczają zakresu opinii wydawanej w trybie udzielenia zezwolenia z art. 41 ust. 1 u.o.d. W przedmiotowej sprawie organ I instancji opiniując negatywnie wniosek skarżącej wskazał, że kierował się dobrem i komfortem życia mieszkańców. Działki, na których planowane jest przetwarzanie odpadów znajdują się w bliskiej odległości od istniejącej zabudowy jednorodzinnej (470 metrów) oraz w bliskiej odległości od projektowanej zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] (574 metry). Nadmienić należy fakt, że w bliskiej odległości znajduje się również osiedle wielorodzinne. Kolejnym argumentem jest to, że Gmina Z. posiada turystyczny charakter, a także znajduje się w granicach obszarów Natura 2000 "[...]", Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz częściowo w obszarze D. Parku Krajobrazowego i jego otulinie. Zdaniem Sądu, zawarcie przez organ opiniujący własnego stanowiska we wskazanym w postanowieniu zakresie, wobec niewiążącego charakteru opinii, podejmowanej na podstawie art. 41 ust. 6a u.o.d., nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, naruszenia prawa, mającego wpływ na wynik sprawy, albowiem, mające niewiążący charakter, wypowiedzenie się przez organ opiniujący w zakresie należącym do organu współdziałającego, czy też organu prowadzącego postępowanie główne, nie zwalnia tego ostatniego z obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne. Dodatkowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie zaznaczyć, że istotne jest, aby organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów miał możliwość zapoznania się z różnymi stanowiskami interpretacyjnymi, co do obowiązujących przepisów prawnych. Powyższe pozwoli na bardziej wnikliwą analizę obowiązujących regulacji, a tym samym dokładniejszą wykładnię przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organ opiniujący ma możliwość wyrażenia własnego stanowiska interpretacyjnego, także mając na względzie ocenę sprawy z perspektywy pozaprawnej - tzn. takiej, która nie będzie korespondować wprost z przepisem prawa materialnego - np. dotyczącym dobra gminy. Powyższe jest w stanie dokonać jedynie organ opiniujący, którym jest organ wykonawczy gminy, gdyż działa on na poziomie lokalnym. Marszałek województwa albo starosta może uwzględnić tę perspektywę albo ją odrzucić, gdyż przedmiotowa opinia nie jest dla niego wiążąca. W ocenie Sądu nie sposób jest uznać, że dokonując ustaleń przedstawionych w treści wydanych postanowień organ I i II instancji, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przywoływanych w skardze. Nieuzasadniony jest, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż analiza akt sprawy wskazuje, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo opisany i poddany prawidłowej ocenie. Sąd wskazuje, że organ opiniujący w ramach postępowania administracyjnego może prowadzić postępowanie dowodowe, jeśli jest to konieczne do wyjaśnienia sprawy i gromadzenia dowodów zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, np. gdy potrzebne są wiadomości specjalne lub inne dowody w celu podjęcia decyzji. Organ może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części, a także samodzielnie dokonać oceny zebranych dowodów. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie przeprowadzenie analizy akt pod kątem zaopiniowania przedłożonego projektu zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w postaci odpadów o kodzie 19 06 05 i 19 06 06. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.