II SA/Sz 318/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I oddala skargę, II zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz J. K. kwotę [...] ([...]) złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u W. C. choroby zawodowej zespołu wibracyjnego w postaci mieszanej wymienionej w poz. 22 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uprawniona do przeprowadzenia badań placówka medyczna Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. orzeczeniem z dnia [...] nr [...], nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zespołu wibracyjnego w postaci mieszanej, ponieważ nie znalazła powiązań między objawami chorobowymi występującymi u strony a wymienioną chorobą zawodową. Jednostka orzecznicza ustaliła, że z powodu tych dolegliwości W. C. leczy się u ortopedy i dwukrotnie korzystał z leczenia sanatoryjnego, natomiast w [...] był rehabilitowany w ramach prewencji rentowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od [...] do [...] ma orzeczony czasowy umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu chorób układu ruchu. Po przeprowadzonych badaniach, z istotnych odchyleń od stanu prawidłowego u skarżącego stwierdzono [...]. Stwierdzono również, że skarżący pracował w okresie od [...] do [...] w [...] na stanowisku kierowcy ciągnika rolniczego "[...]", czas pracy na ciągniku uzależniony był od nasilenia prac polowych i transportowych w zakładzie, a przy tej pracy występowało narażenie na hałas słyszalny i infradźwiękowy oraz na wibrację, ale brak jest dokumentacji dotyczącej wyników pomiarów czynników szkodliwych. Następnie w okresie od [...] do [...] skarżący pracował w [...], na stanowisku operatora, kierowcy ciągnika na różnych typach ciągników "[...]", a od [...] na ciągniku "[...]". Przeciętny czas narażenia pracownika na hałas słyszalny i infradźwiękowy oraz na wibrację wynosił [...] godzin dziennie, natomiast w pozostałym czasie wykonywał on inne czynności, przy których również występowało narażenie na ww. czynniki szkodliwe. Przeprowadzone przez Laboratorium Higieny Pracy Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w M. w dniu [...] pomiary drgań o ogólnym oddziaływaniu na człowieka, dowodzą, że na stanowisku kierowcy ciągnika "[...]" równoważne wartości ważone przyśpieszenia drgań emitowanych przez siedzisko pojazdu, a przekazywane na organizm człowieka poprzez pośladki były wyższe od połowy wartości dopuszczalnych. Na stanowisku operatora ciągnika "[...]" (pomiary z [...]) równoważne wartości przyśpieszenia drgań przekraczały dopuszczalną normę i wyliczony wskaźnik oceny narażenia (WON) wynosił [...], a nie powinien przekraczać wartości 1. Na stanowisku kierowcy ciągnika "[...]" (pomiary z [...] równoważne wartości ważone przyśpieszenia ww. drgań były wyższe od połowy wartości dopuszczalnych. Wyliczony wskaźnik oceny narażenia (WON) był bliski wartości dopuszczalnej i wynosił [...] (nie powinien przekraczać wartości 1), a zatem były zgodne z normami. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie, podniósł, że przez chorobę nie może podjąć żadnej pracy w zawodzie traktorzysty oraz przedstawił nowe dowody w sprawie. W związku z nadesłanymi przez skarżącego dodatkowymi dokumentami organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dwukrotnie zwracał się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z wnioskami o ponowne uzasadnienie orzeczenia lekarskiego. Odpowiadając na te wnioski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. (pismami z dnia [...]) wyjaśnił, że dostarczone dowody nie mają wpływu na wydane orzeczenie nr [...] lecz utwierdzają Ośrodek w słuszności postawionego rozpoznania, bowiem wskazane w tych dokumentach schorzenia nie są ujęte w urzędowym wykazie chorób zawodowych, a zgłaszane przez pacjenta dolegliwości mogą świadczyć o pogorszeniu się stanu zdrowia i w związku z tym mogą stanowić podstawę do ubiegania się o rentę chorobową z ogólnego stanu zdrowia, natomiast w żaden sposób nie mogą wpłynąć na zmianę orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego postaci mieszanej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten podzielił ustalenia organu I instancji i również nie znalazł podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę W. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, nie stwierdzając błędów lub uchybień, które mogłyby podważać zasadność zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wprawdzie skarżący w trakcie pracy na stanowisku kierowcy ciągnika narażony był na szkodliwe oddziaływanie drgań mechanicznych, jednak właściwa jednostka orzecznicza - po zasięgnięciu opinii lekarzy specjalistów - nie stwierdziła, aby rozpoznane u skarżącego choroby i dolegliwości mogły być uznane za chorobę zawodową zespołu wibracyjnego w postaci mieszanej. Wobec takiego orzeczenia lekarskiego nie został spełniony podstawowy warunek, wynikający z art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199 poz. 1673), uznania schorzeń skarżącego za chorobę zawodową, ponieważ choroba nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, to jest art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199 poz.1673) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że dodatkową konieczną przesłanką formalną, uznania choroby za chorobę zawodową oprócz potwierdzenia objawów oraz przekroczenia norm przewidzianych dla danego rodzaju wykonywanej pracy (co miało miejsce w przypadku skarżącego), jest jeszcze wymagane wydanie orzeczenia o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej przez właściwą jednostkę orzeczniczą podczas, gdy powołane wyżej przepisy wskazują wyłącznie przesłanki o charakterze materialnym i przyznają organom wydającym decyzje w sprawie rozpoznania chorób zawodowych swobodę w zakresie oceny materiału dowodowego bez związania jakimkolwiek orzeczeniem jednostki orzeczniczej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a." polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie istotnej okoliczności jaką było zaniechanie dodatkowego badania skarżącego, które miało zweryfikować niekorzystne dla niego orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych WOMP w S., pomimo iż skarżący został skierowany na taką konsultację do ośrodka w Ł. i nie mogąc w niej uczestniczyć ze względu na konieczność dalekiej podróży, wniósł o przeprowadzenie dodatkowego badania w ośrodku w S., który to wniosek bez uzasadnienia nie został uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania wskazując, że usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. NSA nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tego względu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej, bądź braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W myśl § 7 ust. 3 tego rozporządzenia, orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiałów akt administracyjnych, W. C. zakwestionował orzeczenie lekarskie Nr [...] organu orzeczniczego pierwszego stopnia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oświadczając, że nie zgadza się z nim bo jest krzywdzące. Jako jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia wyznaczono Instytut Medycyny Pracy - Przychodnię Chorób Zawodowych w Ł. W. C. na wyznaczone badania nie zgłosił się, informując Instytut, że stan zdrowia nie pozwala mu na przyjazd. Równocześnie złożył wniosek o wykonanie badań w Przychodni Chorób Zawodowych w S. Jednakże nowej jednostki orzeczniczej II stopnia nie wyznaczono i badania w trybie odwołania od orzeczenia lekarskiego pierwszego stopnia nie zostały przeprowadzone. Decyzję z dnia [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. wydał na podstawie orzeczenia lekarskiego Nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Leczenia i Profilaktyki Poradni Chorób Zawodowych w S. Było to więc orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia. Dokonując kontroli tej decyzji na skutek złożonego odwołania przez W. C., Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. zwrócił się do podmiotu orzeczniczego I stopnia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Leczenia i Profilaktyki o ponowne uzasadnienie swego orzeczenia po dokonanej ocenie nowych dowodów nadesłanych przez W. C. Ośrodek ten pismem z dnia [...] i [...] podtrzymał swoje stanowisko zajęte w orzeczeniu Nr [...]. W takim stanie sprawy organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w M. Jak wynika z powyższych okoliczności decyzja ta została oparta na orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej I stopnia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Leczenia i Profilaktyki w S. Zatem zaskarżoną decyzję wydano bez uzyskania ostatecznego orzeczenia organu medycznego II stopnia, o którym mowa w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Nie zostało zweryfikowane przez inną jednostkę orzeczniczą niekorzystne dla skarżącego orzeczenie Nr [...] Poradni Chorób Zawodowych w S., mimo iż skarżący uzasadnił niemożność poddania się badaniom w wyznaczonym ośrodku w Ł. i prosił o przeprowadzenie badania w trybie odwoławczym w S. Nie spełnia wymogu przeprowadzenia badań przez jednostkę orzeczniczą II stopnia na wniosek strony, dokonana ocena dowodów nadesłanych przez skarżącego przez tę samą jednostkę orzeczniczą I stopnia, która wydała niekorzystne orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u W. C. Decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S., który nie uznał za potrzebne uzyskanie nowego orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy co do istoty, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Organ odwoławczy działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i nie zwrócił uwagi, że organ I instancji wydał decyzję bez ponownego badania skarżącego, pomimo złożenia stosownego wniosku. Utrzymanie w mocy decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, wydanej z naruszeniem zasad postępowania w sprawie rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., w sprawie wykazu chorób zawodowych narusza prawo. Ponieważ w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji, tj. ponownego badania skarżącego przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, należało uchylić decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm).