II SA/Sz 319/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Z. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta (od dnia 1 stycznia 2016r.zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 grudnia 2015 r., w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz ustalenia nazwy obiektu fizjograficznego – Dz. U. z 2015 r. poz. 2277 nazwa miasta brzmi S.) z dnia 15 października 2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany opinii Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] r., nr [...], dotyczącej bramy wjazdowej na teren posesji przy ul. [...] od strony u. [...], wydanej dla U. S. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 1 lipca 2005 r. U. S. złożyła w kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta wniosek o wydanie opinii w przedmiocie usytuowania bramy wjazdowej na teren posesji i do budynku gospodarczego usytuowanego od strony ul. [...]. Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego poinformował U. S., że opiniuje pozytywnie zamiar wykonania bramy wjazdowej na teren posesji przy ul. [...] od strony ul. [...] (od zaplecza działki nr [...]) w S., zgodnie z wykonanym szkicem. Kopia opinii została przekazana do Starostwa Powiatowego. Pismem z dnia 25 listopada 2005 r. skarżąca zakwestionowała zasadność pozytywnego zaopiniowania możliwości wykonania bramy wjazdowej na posesję przy ul. [...] i wniosła o "cofnięcie pozytywnie zaopiniowanej decyzji zamiaru wykonania bramy wjazdowej na posesję przy ul. [...] od strony sięgacza ulicy [...] i zakazania korzystania z tej bramy poprzez niewydawanie zgody na jej zamontowanie jak również nakazanie doprowadzenia do założenia stałego ogrodzenia doprowadzając do poprzedniego stanu". W odpowiedzi na to pismo Prezydent Miasta pismem z dnia 28 grudnia 2005 r. poinformował skarżącą między innymi o tym, że opinia z dnia [...] r. dotyczyła tylko zamiaru wykonania bramy wjazdowej na teren posesji o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], a nie dotyczyła konkretnych rozwiązań projektowych i technicznych. Wnioskiem z dnia 19 września 2015 r. Z. S. zwróciła się do Urzędu Miejskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie bramy wjazdowej na posesję przy ul. [...], usytuowanej od zaplecza posesji, droga wewnętrzna ul. [...] i cofnięcie decyzji, pozytywnej opinii zamiaru wykonania bramy wjazdowej od zaplecza działki z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazywała na liczne uciążliwości związane z usytuowaniem bramy wjazdowej na posesję U. S. i wywodziła, że wykonanie bramy było możliwe w związku z wydaniem w dniu [...] r., przez Urząd Miejski Wydział Gospodarki Przestrzennej, pozytywnej opinii w przedmiocie zamiaru wykonania rzeczonej bramy wjazdowej. Opinia ta, zdaniem skarżącej, stanowiła podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego zgody na wybudowanie bramy. Niezbędne jest zatem wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wydanie postanowienia o cofnięciu pozytywnej opinii z dnia [...] r., dotyczącej zamiaru wykonania bramy wjazdowej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że kwestionowana przez skarżącą opinia odnosiła się do estetyki, a nie akceptacji konkretnych rozwiązań projektowych i technicznych, nie dawała ona prawa do terenu, a także nie była podstawą do wykonania bramy wjazdowej do zaplecza nieruchomości przy ul. B. [...]. Nadto Prezydent Miasta wyjaśnił, że żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna postępowanie administracyjne uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późniejszymi zmianami), kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj., jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Dalej organ wywodził, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego, obowiązujące w dacie wydania opinii, nie nakładały obowiązku uzyskiwania opinii Prezydenta Miasta, dotyczącej estetyki zmian w zabudowie i zagospodarowaniu terenu ani też decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych, polegających na montażu bramy wjazdowej. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami - obowiązującej w dniu wydania opinii), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, zaś zgodnie z art. 30 ust.1, pkt 3 ww. ustawy - budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, tj. Staroście. Do zgłoszenia tego, na podstawie art. 30 ust. 2. ustawy Prawo budowlane, inwestor winien był określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia oraz dołączyć oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2) a także, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do wykonywania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że w dniu 23 stycznia 2006 r. wydana została przez Naczelnika Wydziału Inżyniera Miasta Urzędu Miejskiego dla U. S. zgoda na lokalizację zjazdu z pasa drogowego sięgacza ul. [....] - droga niepubliczna (pismo [...]). Starosta w dniu 31.08.2006 r. pismem znak: [...] nie wniósł sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy wjazdowej przesuwanej na teren posesji przy ulicy [...] od strony ul. [...](dz. nr [..] obręb [...]) w S. Konkludując organ odwołał się do art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, która to sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Z. S. złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta, podtrzymując żądanie zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [..] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji na wstępie wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Następnie organ wskazał, że w badanej sprawie opinia z dnia [...] r., której dotyczy wniosek skarżącej, została wydana na podstawie przepisów wewnętrznych jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje ustawowe zadania, w tym przypadku na podstawie regulaminu wewnętrznego, regulującego między innymi zadania i kompetencje Wydziału Gospodarki Przestrzennej tego urzędu. Opinia ta nie miała zatem charakteru aktu administracyjnego, nie zapadła w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. i jako taka nie podlega badaniu w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych (art. 145, art. 156 k.p.a.). Przedmiotowa opinia nie została wydana w oparciu o przepis prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie na podstawie aktu wewnętrznego w oparciu postanowienie regulaminu jednostki organizacyjnej, co oznacza, że do jej oceny nie stosuje się w ogóle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał również, że opinia ta w sensie prawnym nie miała charakteru wiążącego dla innych jednostek organizacyjnych i wydziałów Urzędu Miejskiego. Mając zatem na uwadze, że podanie wnioskodawczyni dotyczyło opinii, której kontrola nie generuje sprawy administracyjnej i której wzruszenie nie jest dopuszczalne, zaskarżone postanowienie organu I instancji było zgodne z prawem. Z. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi naświetliła przebieg postępowania dotyczącego wybudowania spornej bramy, jak również odniosła się do znacznych uciążliwości, które generuje wjazd na jej posesję w związku z powstaniem bramy. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż opinia i zgoda na wykonanie bramy nie miała charakteru aktu administracyjnego. W jej ocenie opinia była niezbędna dla Starostwa Powiatowego, który na jej podstawie nie sprzeciwił się posadowieniu bramy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium wykazała, iż nie narusza ono prawa. Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozytywnej opinii z dnia [...] r., dotyczącej wykonania bramy wjazdowej na posesję przy ul. [...] od strony ulicy [..]. Ze skargi oraz pism kierowanych przez skarżącą do organu wynika, że umożliwienia wykonania spornej bramy skarżąca upatruje w piśmie z dnia 14 lipca 2005 r., skierowanym przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego, do U. S., w którym to piśmie organ ten poinformował o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru wykonania bramy wjazdowej na teren jej posesji. W ocenie skarżącej opinia ta stałą się podstawą do niewniesienia przez Starostę Powiatowego sprzeciwu w tej sprawie, a także do uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż usytuowanie bramy jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Twierdzenia skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dla prawidłowej oceny stanowiska skarżącej i jej żądania należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania bramy wjazdowej przesuwnej od zaplecza posesji przy ul. [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w świetle przepisów prawa budowlanego brama wjazdowa przesuwna stanowi element ogrodzenia, które zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego jest urządzeniem budowlanym. Art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia przez U. S. zamiaru jej wykonania, budowa ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę, natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z kolei art. 30 ust. 6 tej ustawy stanowił, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Jednocześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały konieczności uzyskania jakichkolwiek opinii przed podjęciem decyzji w sprawie wniesienia sprzeciwu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ogrodzenie od zaplecza posesji przy ul. [..] i zarazem jego część stanowiąca bramę wjazdową usytuowane było od strony sięgacza ul. [...], a zatem wykonanie bramy wymagało zgłoszenia, który to wymóg został przez U. S. dopełniony, a jednocześnie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Organ prawidłowo ocenił charakter pisma z dnia 14 lipca 2005 r., które stanowiło element wewnętrznych ustaleń organu w przedmiocie dopuszczalności proponowanego usytuowania bramy wjazdowej, ale nie miało charakteru dokumentu wymaganego obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności nie było ono stanowiskiem, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego stanowiska wyrażonego w tym piśmie, a zatem organ prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy, które dokonały oceny zasadności wniesienia sprzeciwu nie były związane stanowiskiem komórki organizacyjnej Urzędu Miasta, a ich rolą przed podjęciem decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu było zbadanie, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że brak było również podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane, bowiem postępowanie to dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, a jak już wyżej wskazano brama wjazdowa nie zalicza się do tej kategorii, stanowi bowiem urządzenie budowlane. W tym stanie rzeczy stwierdzając, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.