II SA/Sz 323/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii oddala skargę Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w S., zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji w P. o sporządzenie opinii o osobie D. N. posiadającego licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Komendant Komisariatu Policji w P. postanowieniem z dnia (...) r., Nr (...), wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) oraz § 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511), w związku z powyższym wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., orzekł o wydaniu negatywnej opinii o osobie D. N. w zakresie spełniania warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że opiniowany jest uzależniony od środków psychotropowych w postaci amfetaminy oraz utrzymuje kontakty z osobami uzależnionymi i rozprowadzającymi środki psychotropowe. Powyższe wynika z zeznań zaprotokołowanych podczas konfrontacji przeprowadzonej w dniu 7 października 2007r. w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przeciwko G. T. D. N. wówczas przyznał, iż w okresie ostatnich dwóch miesięcy kilkanaście razy kupował, na własne potrzeby, środki psychotropowe w postaci amfetaminy. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż w 2007 r. opiniowany był dwukrotnie karany mandatem karnym kredytowanym za popełnione wykroczenia w ruchu drogowym. W związku z powyższym organ uznał za zasadne wydanie o osobie D. N. negatywnej opinii. Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2008 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego, zaniechanie dokonania oceny, czy stwierdzone fakty i okoliczności zostały udowodnione, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Według strony, okoliczności wskazane przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu uzasadniające wydanie negatywnej opinii, nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie skarżącego, twierdzenie organu o jego uzależnieniu od środków psychotropowych jest bezpodstawne, bowiem przeczy temu orzeczenie lekarskie numer (...)z (...)r., z którego wynika, iż posiada on zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony. Ponadto zeznania złożone w trakcie konfrontacji przeciwko innej osobie nie stanowią dowodu świadczącego o uzależnieniu, gdyż treść tych zeznań potwierdza jedynie fakt zakupu środków psychotropowych. D. N. zaznaczył również, iż fakt dwukrotnego ukarania skarżącego mandatem karnym za wykroczenia drogowe, bez zbadania w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności w jakich zaistniał, nie może sam w sobie stanowić podstawy faktycznej przyjętego rozstrzygnięcia. Komendant Powiatowy Policji w Ś., po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia (...)r., Nr (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczności dokonania wielokrotnego zakupu narkotyków przez stronę oraz pośrednio fakt dwukrotnego popełnienia wykroczenia w 2007 r., za które został ukarany w postępowaniu mandatowym, stanowią wystarczającą podstawę do wydania negatywnej opinii w zakresie niespełnienia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), wymaganych dla licencjonowanych pracowników ochrony fizycznej II stopnia. Komendant Powiatowy Policji w Ś. podkreślił, iż rozpatrując zażalenie nie stwierdził okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę zaskarżonego postanowienia. D. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł w całości argumenty przedstawione uprzednio w zażaleniu, dodatkowo zarzucając sprzeczność wewnętrzną decyzji I i II instancji. Według skarżącego, organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie z dnia 5 stycznia 2008 r., wskazujące w uzasadnieniu na istnienie po stronie skarżącego uzależnienia od narkotyków jako jedną z przesłanek wydania negatywnej opinii, sam w swoim uzasadnieniu ograniczył się tylko do faktu dokonywania przez skarżącego wielokrotnego zakupu amfetaminy, pomijając milczeniem okoliczność uzależnienia. W odpowiedzi na skargę, Komendant Powiatowy Policji w Ś., wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Komisariatu Policji w P.- doprowadziło do uznania przez Sąd, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy postępowanie w przedmiocie wydania opinii o osobie D. N. - posiadającego licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia było przeprowadzone prawidłowo, a w konsekwencji stwierdzenie, czy organy zasadnie wydały negatywną opinię o skarżącym. W ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz.1221 z późn.zm.) ustawodawca określił wymagania jakie muszą spełniać kandydaci na pracowników ochrony fizycznej II stopnia, jak i osoby będące już pracownikami ochrony. Jednym z wymogów warunkujących otrzymanie i zachowanie licencji na wykonywanie zadań związanych z ochroną osób i mienia jest uzyskanie nienagannej opinii (art. 27 ust. 2 pkt 1 oraz art. 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Tryb wydawania opinii o pracowniku ochrony reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. z 1998 r. Nr 78, poz. 511). Stosownie do § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia opinię o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz o pracowniku ochrony wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata (§ 10 ust. 2). W orzecznictwie dominujący jest pogląd, iż wydanie opinii następuje w formie i trybie określonym w art. 106 Kpa, zatem musi przebiegać według wszelkich reguł procedury administracyjnej. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa, Sąd jednak nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Bezsprzecznie postępowanie wyjaśniające przed wydaniem opinii powinno zmierzać do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Należy jednak zaznaczyć, iż przepisy prawa nie definiują zwrotu "nienagannej opinii", ani nie określają kryteriów, jakimi kierować ma się organ opiniujący osobę ubiegającą się o wydanie licencji pracownika ochrony, czy też posiadającą już licencję. Mając na uwadze specyfikę wykonywanej pracy związanej z koniecznością zagwarantowania zaufania publicznego, jak i przysługujące pracownikowi odmowy uprawnienia stosowania środków ochrony fizycznej osób i mienia (art.36-38 ustawy o ochronie osób i mienia), przy ocenie pracownika wydaje się zasadnym wzięcie pod uwagę rozmaitych czynników i uwzględnienie wszelkich wydarzeń z udziałem osoby opiniowanej w zakresie życia w lokalnej społeczności. Sąd jednak podziela stanowisko organu odwoławczego, iż wskazane w sprawie okoliczności stanowią wystarczającą podstawę do wydania negatywnej opinii i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym zgromadzonymi w aktach sprawy. Decydujące znaczenie o uznaniu skarżącego za osobę nie legitymującą się nienaganną opinią ma fakt dokonania na własny użytek kilkunastokrotnego zakupu substancji psychotropowej - amfetaminy. Powyższa okoliczność jest bezsporna. Jak wynika z protokołu konfrontacji świadka D. N. z podejrzanym z dnia 7 października 2007 r. w sprawie RDS (...), skarżący sam przyznał, iż kilkanaście razy dokonywał zakupu tej substancji. Również w skardze tego faktu nie podważa. Powyższa okoliczność powoduje uzasadnione wątpliwości co do osobowości opiniowanego, jego zachowania się jak i przestrzegania przez stronę norm prawnych. Zakup narkotyków nierozerwalnie związany jest z faktem ich posiadania, zaś zakup na własne potrzeby rodzi uzasadnione podejrzenie zażywania takich środków. Zgodnie z art.41 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz.1485 z późn.zm.) obrót detaliczny środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami będącymi produktami leczniczymi prowadzą apteki i punkty apteczne, zapewniając odpowiednie warunki ich przechowywania uniemożliwiające dostęp osób nieuprawnionych do tych środków i substancji, a preparaty zawierające środki odurzające lub substancje psychotropowe są wydawane z apteki wyłącznie na podstawie recepty albo zapotrzebowania. Inne formy obrotu tymi środkami są niedozwolone. Zakup substancji psychotropowych poza apteką lub punktem aptecznym powoduje kontakt ze środowiskiem przestępczym i podważa zaufanie do osoby dokonującej takiego zakupu, zaś w sytuacji gdy osoba dokonująca zakupu amfetaminy pełni odpowiedzialną społecznie funkcję, pozbawia ją tego zaufania, co zdaniem Sądu stanowi wystarczająca przesłankę dla wydania opinii negatywnej. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób szczegółowy nie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu, to jednak zawiera niezbędne elementy określone w art.107 § 3 Kpa, w tym wskazanie dowodu na którym organ się oparł (protokół konfrontacji). Nie znajduje również uzasadnienia w świetle akt administracyjnych zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 Kpa. Skarżący w skardze nie wskazał na czym miałoby polegać, jego zdaniem, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, natomiast dowód na którym organ oparł się (protokół konfrontacji) został sporządzony z udziałem skarżącego, co potwierdził własnoręcznym podpisem, a więc był znany przed wydaniem negatywnej opinii. Stąd naruszenie art.10 i 81 Kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż sam fakt ukarania skarżącego w postępowaniu mandatowym za wykroczenie nie jest przesądzającym dla rozstrzygnięcia sprawy i sam w sobie nie stanowi zasadniczej podstawy do wydania negatywnej opinii. Jednakże w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy tylko pośrednio odniósł się do tej okoliczności wzmacniając tym samym argumentację, iż zachowania opiniowanego nie można uznać za nienaganne, nie uznając tego faktu za istotną podstawę negatywnej opinii. W tej sytuacji, Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, iż organy orzekające miały obowiązek dokonania analizy okoliczności jakie towarzyszyły ukaraniu strony w postępowaniu mandatowym. Za nietrafny, uznał Sąd, zarzut skargi o wewnętrznej sprzeczności postanowień organów I i II instancji. Według skarżącego sprzeczność miałaby polegać na tym, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, pominął milczeniem twierdzenia Komendanta Policji o uzależnieniu i utrzymywaniu kontaktów z osobami uzależnionymi i rozprowadzającymi środki psychotropowe. Jak wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozstrzygnięta przez organ I instancji w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zatem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja orzeczenia organu I instancji tj. kontrola zasadności argumentów, lecz ponowne rozpoznanie tej samej sprawy. "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985, sygn. akt III SA/Sz 730/85, niepubl.). Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie wypowiedział się co do kwestii uzależnienia (tak jak to uczynił Komendant Komisariatu), należy więc przyjąć, że nie potwierdził w tym zakresie stanowiska organu I instancji, zatem powołanie się strony na badania lekarskie potwierdzające zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zawodu jako dowodu na brak uzależnienia, jest niecelowe. Reasumując należy stwierdzić, iż organ I jak i II instancji słusznie uznały, iż postawa opiniowanego nie daje rękojmi należytego wykonywania funkcji pracownika ochrony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.