II SA/Sz 325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy D. przyznał M. K. świadczenie wychowawcze na okres od [...] r. do [...] r. na rzecz dzieci: N. K. – w wysokości [...] zł miesięcznie oraz H. K. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 3, art. 18 ust. 5a, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Wójt Gminy D. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej przyznania M. K. świadczenia wychowawczego na rzecz córki N. K.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy D. na podstawie art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci orzekł, że kwota [...]zł jako kwota świadczenia wychowawczego wypłaconego za okres [...] r. na rzecz N. K. jest kwotą nienależnie pobraną (pkt 1 decyzji) oraz, że kwota nienależnie pobrana w wysokości [...] zł podlega zwrotowi "łącznie z ustawowymi odsetkami, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia zwrotu". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanymi w sentencji decyzji przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się przy tym świadczenie wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Jednocześnie przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Organ ustalił, że R. K. (członek rodziny) pozostawał w stosunku pracy od [...] r. do [...] r. oraz ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy od [...] r. do dnia dzisiejszego. Po doliczeniu dochodu netto z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. z [...] r., miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Kwota ta jest wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe tj. 800,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła, że jej mąż pracował od [...] r. do [...] r. wobec czego złożyła wniosek w październiku "z utratą męża dochodu". Mąż planował wyjechać za granicę z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny, jednak wyjazd "nie wyszedł". W tej sytuacji wrócił do pracy jednak na 1/2 etatu. Organ wyliczył dochód nie z 1/2 etatu tylko z całego wynagrodzenia za [...] r. W decyzji wskazano na nienależnie pobrane świadczenie z uwagi na przekroczenie dochodu w tym okresie kiedy mąż skarżącej nie zarobkował. Zdaniem strony, takie działanie organu jest dla jej rodziny krzywdzące bowiem nie dość że mąż nie uzyskał dochodu, to teraz należy zwrócić [...] zł, co stanowi dla rodziny dużą kwotę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że R. K. podjął zatrudnienie u tego samego pracodawcy od dnia [...] r. i pracuje nadal. Zdaniem Kolegium, powyższe wskazuje, że organ I instancji prawidłowo analizował dochód męża skarżącej z [...] r., w wysokości [...] zł. Powołując się na treść przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1a oraz art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy doliczył dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. [...] r., tym samym miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza dochód uprawniający do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Z uwagi na powyższe, kwota wypłaconego świadczenia wychowawczego w okresie [...] r. w wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. K. podniosła, że za każdym razem gdy jej mąż zmienia pracę, składa ona w Urzędzie Gminy D. stosowne zaświadczenia i nigdy niczego nie zataja. Nie rozumie sytuacji, w której się znalazła. Jej zdaniem, jeżeli rodzina przekroczyła próg dochodowy to należało to sprawdzić wcześniej a nie po trzech miesiącach wydawać decyzję o nienależnie pobranych świadczeniach. Strona zaznaczyła, że jej mąż nie zmienił pracy po to by wyłudzić świadczenie. Sytuacja finansowa rodziny jest zła i dlatego mąż wyjechał za granicę. Pracodawca zagraniczny oszukał go jednak, po miesiącu okazało się, że nie ma dla niego pracy. W tej sytuacji mąż wrócił do Polski i skorzystał z możliwości powrotu do poprzedniego pracodawcy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D., którą orzeczono, że kwota [...]zł, jako kwota świadczenia wychowawczego wypłaconego za okres [...] r. na rzecz N. K. jest kwotą nienależnie pobraną oraz, że wymieniona wyżej kwota nienależnie pobrana podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia zwrotu. Zdaniem organów, skoro mąż skarżącej R. K. pozostawał w stosunku pracy w okresie od [...] r. do [...] r., a następnie przed upływem trzech miesięcy od dnia utraty dochodu z tego tytułu ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy, zatem w myśl przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu w tym wypadku nie stosuje się. Z tego względu organ wyliczając dochód rodziny doliczył do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za [...] r. w kwocie [...]zł. Przy tak wyliczonym dochodzie przekroczona została kwota 800 zł uprawniająca do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tj. N. K.. Podstawę zarówno przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko jak i uznania go za nienależnie pobrane oraz orzeczenia o jego zwrocie stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, przy czym świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 7 ust. 1 ustawy). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 2 ustawy). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 3 ustawy). Powyższych przepisów o uzyskaniu i utracie dochodu nie stosuje się jednak do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 7 ust. 3a ustawy). Zdaniem organu sytuacja opisana w ostatnim z cytowanych powyżej przepisów zachodzi w niniejszej sprawie bowiem mąż skarżącej – o czym była już mowa powyżej - pozostawał w stosunku pracy w okresie od [...] r. do [...] r., a następnie przed upływem trzech miesięcy od dnia utraty dochodu z tego tytułu ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że zastosowanie winien znaleźć przepis art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy zgodnie, z którym, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: 1) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania; 1a) świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a; 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; 4) świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego; 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zdaniem organów, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 1a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W przypadku skarżącej, świadczenie zostało bowiem wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (wynagrodzenie męża skarżącej uzyskane w okresie zatrudnienia w [...] w D. od [...] do [...] r. uznano za utracone z uwagi na zakończenie tego zatrudnienia z dniem [...] r.). Zgodnie ze wspomnianym art. 25 ust. 2 pkt 1a tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a. W niniejszej sprawie organ uznał, że okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a wystąpiły bowiem mąż skarżącej pozostawał w stosunku pracy w okresie od [...] r. do [...] r., a następnie przed upływem trzech miesięcy od dnia utraty dochodu z tego tytułu ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy. Z tego względu dokonał ponownego wyliczenia dochodu rodziny, doliczając do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za [...] r. w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że w tym wypadku niezbędne jest ponowne wyliczenie dochodu z uwzględnieniem treści art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ponieważ art. 25 ust. 2 pkt 1a tej ustawy nie może być stosowany w oderwaniu od pozostałych jej uregulowań, w tym także tych dotyczących ustalania czy rodzina spełnia kryterium dochodowe wskazane w art. art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Raz jeszcze należy podkreślić, że głównym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Rz 210/18 (wydanym co prawda w innym stanie prawnym jednak zawierającym rozważania dotyczące kwestii ustalenia dochodu rodziny na potrzeby świadczenia wychowawczego), powyższe oznacza, że obowiązkiem stosujących ustawę organów jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpiszę się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Automatyczne stosowanie przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1a ustawy - dotyczącego uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zwrotu tego świadczenia, bez sprawdzenia, czy kryterium dochodowe zostałoby spełnione także w wypadku niezastosowania przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu niewątpliwie celowi temu nie służyłoby. Możliwe byłoby bowiem takie sytuacje, w których rodzina zostałaby pozbawiona wspomnianej pomocy nawet przy wyjątkowo niskich dochodach członków rodziny tylko z tego powodu, że z przyczyn losowych (np. zdrowotnych) ktoś w rodzinie zmuszony był do przerwania zatrudnienia na okres krótszy niż 3 miesiące. Organ słusznie zatem przystąpił do weryfikacji wysokości dochodu rodziny, jednak uczynił to w nieprawidłowy sposób. Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji podobnie jak i decyzji organu odwoławczego wskazuje, że wyliczając dochód rodziny organ doliczył do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu to jest za [...] r. w kwocie [...]zł. Z powyższego wynika, że organ zastosował przepis art. 7 ust. 3 ustawy – dotyczący dochodu uzyskanego, jednocześnie powołując się na przepis art. 7 ust. 3a ustawy, wykluczający stosowanie przepisów utracie i uzyskaniu dochodu do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, w sytuacji gdy członek rodziny utracił dochód z tego tytułu i w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że nawet gdyby przyjąć, że w tym wypadku cytowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy mógł mieć zastosowanie, to niewątpliwie nie powinien być stosowany wyrywkowo z pominięciem tej jego części, która stanowi, że opisany wyżej dochód stanowi podstawę dochodu rodziny jeżeli jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Nie można w takiej sytuacji pomijać okoliczności, że mąż skarżącej podjął kolejne zatrudnienie w [...] w D. od dnia [...] r. na innych warunkach, w innym wymiarze i z innym (znacznie niższym) wynagrodzeniem niż poprzednio (tj. w okresie od [...] r. do [...] r.) wobec czego nie sposób przyjąć, że jest to dochód nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dokonując wyliczenia w taki sposób organ naruszył art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym naruszenie to niewątpliwe miało wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowych ustaleń, co do tego czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy czyni co najmniej przedwczesnym wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie jego zwrotu. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności winny prawidłowo ustalić czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a następnie – w zależności od dokonanych ustaleń rozważyć, czy zachodzą podstawy do uznania świadczenia wypłaconego skarżącej za nienależnie pobrane.