II SA/Sz 326/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i przyznania prawa do zasiłku oraz dodatku aktywizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001), uchylił wydane przez siebie ostateczne decyzje: - z dnia [...] r. Nr [...] o uznaniu A. R. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r., - z dnia [...] r. Nr [...] o utracie przez A. R. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] r. z powodu podjęcia zatrudnienia, - z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu A. R. prawa do zasiłku aktywizacyjnego na okres od dnia [...]r. do dnia [...] r. Powołując się na okoliczności faktyczne, a mianowicie to, że w dniu [...] r. A. R. dostarczyła do organu I instancji decyzję o wykreśleniu jej z dniem [...] r. z ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej od dnia [...] r., organ I instancji wyprowadził wniosek, iż A. R. rejestrując się w dniu [...] r. jako bezrobotna, poświadczyła w karcie rejestracyjnej nieprawdę o tym, iż nie prowadzi działalności gospodarczej. Fakt ten, zdaniem tego organu, stanowił podstawę do uznania, iż zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, i do uchylenia w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznych wydanych przez ten organ w przedmiocie uznania A. R. za osobę bezrobotną, utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej i przyznania prawa do prawa do zasiłku aktywizacyjnego. Wojewoda rozpoznając odwołanie A. R., decyzją z dnia [...] r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję A. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem z [...] r. sygn. akt II SA/Sz 333/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do oceny przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie której wznowiono postępowanie administracyjne. Sąd zarzucił organowi I jak i II instancji, że nie wykazały, iż sfałszowanie dowodów jest oczywiste oraz, że istnieje niezbędność wznowienia postępowania, pomimo braku orzeczenia stwierdzającego fałsz dowodów. Ponadto Sąd wskazał, iż z ustaleń faktycznych organu I i II instancji wynika, że okoliczność zarejestrowania przez skarżącą działalności gospodarczej, następnie jej zawieszenia i wyrejestrowania została ujawniona przez Starostę w dniu [...] r., która to okoliczność, istotna dla sprawy, jest nową okolicznością faktyczną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zobowiązał organ I instancji, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy i wyjaśnił podstawę prawną wznowienia postępowania w odniesieniu do podniesionych przez ten organ okoliczności faktycznych. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie uznania A. R. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r., zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] r. Nr [...]. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ ten wskazał, iż w związku z ujawnieniem w dniu [...] r. przez A. R. nowej okoliczności faktycznej, jaką jest wykreślenie jej z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] r., nieznanej organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, w ocenie tego organu zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego. Wyżej wymienione postanowienie doręczono stronie w dniu [...]r., w trybie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. doręczając przesyłkę dorosłemu domownikowi – T. M., matce A. R., która podjęła się przekazania przesyłki adresatce. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta , na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001), uchylił wydane przez siebie ostateczne decyzje: - z dnia [...] r. Nr [...] o uznaniu A. R. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r., - z dnia [...] r. Nr [...] o utracie przez A. R. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] r. z powodu podjęcia zatrudnienia, - z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu A. R. prawa do zasiłku aktywizacyjnego na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz orzekł o odmowie uznania A. R. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. tj. od dnia rejestracji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, iż A. R. w dniu [...] r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] r., co orzeczono w decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...]. Zdaniem tego organu Strona podpisując kartę rejestracyjną (w pkt 7) "oświadczyła, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła". Wobec zgłoszenia przez stronę w dniu [...] r. faktu podjęcia zatrudnienia, zasiłek dla bezrobotnych został naliczony i wypłacony do dnia [...] r. a ponadto przyznano stronie dodatek aktywizacyjny od dnia [...] r. do dnia [...] r. Z uwagi na przedłożenie w dniu [...] r. przez stronę wypisu z ewidencji działalności gospodarczej, świadczącego o wykreśleniu jej z tej ewidencji z dniem [...] r., uznano, iż są to nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania decyzji ostatecznych, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji uznano, że do chwili wykreślenia A. R. z ewidencji działalności gospodarczej, nie była ona osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i zachodzą podstawy do uchylenia decyzji ostatecznych wydanych w tym zakresie. Pismem z dnia [...] r. A. R. wniosła do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu strona podniosła, iż zaskarżona decyzja jest w całości powtórzeniem decyzji z dnia [...] r. Nr [...], uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 333/06, a tym samym zawiera identyczne wady prawne, co poprzednia, uchylona decyzja. Strona zarzuciła organowi I instancji, iż doręczając jej w dniu [...] r. postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, a następnie wydając w dniu [...] r. decyzję Nr [...], pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w przedmiocie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Kwestionując zasadność wydania zaskarżonej decyzji, strona podniosła, iż rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej, pomimo tego, że nie dokonała jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Ponieważ nikt w urzędzie nie poinformował ją, że warunkiem uzyskania statusu bezrobotnej jest wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej, strona wypełniła formularz dosłownie rozumiejąc w pkt 7 znaczenie zwrotu "prowadzi" działalność gospodarczą, a nie czy ma ją "wyrejestrowaną". Wojewoda decyzją z dnia [...]r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, organ ten powołał się na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o wykreśleniu z dniem [...] r. wpisu dokonanego w dniu [...] r. w ewidencji działalności gospodarczej wskazującego na rozpoczęcie przez A. R. działalności gospodarczej z dniem [...] r. Ponadto organ ten powołał się na przedłożone w dniu [...] r. przez A. R. zaświadczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o okresie ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność gospodarczą od [...] r. do [...] r. Analiza akt sprawy według tego organu wykazała z kolei, że A. R. dokonując w dniu [...] r. po raz kolejny rejestracji jako osoba bezrobotna, w karcie rejestracyjnej w pkt B - okresy zatrudnienia w pozycji 8 wpisała, że od [...] r. do [...] r. prowadziła własną działalność gospodarczą. Okoliczności te, w ocenie organu, w świetle zapisów art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uzasadniały pozbawienie A. R. statusu bezrobotnego, gdyż nie spełniała ona warunków, o których mowa wart. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Organ ten wskazał ponadto na przyczyny, dla których do stażu pracy nie zaliczano A. R. okresu, w którym była objęta składkami z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem tego organu, A. R. rejestrując się za każdym razem w Powiatowym Urzędzie Pracy i składając kopie świadectw pracy, pomimo obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 2 powołanej powyżej ustawy oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2607), ani razu nie załączyła dokumentów, z których wynikałoby, że prowadziła działalność gospodarczą. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ ten wyjaśnił, iż strona postępowania miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zapewniono jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W dniu [...] r. organ II instancji wezwał bowiem stronę do osobistego stawiennictwa w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim , jednakże strona w zakreślonym terminie 7 dniowym nie stawiła się. W dniu [...] r., tj. w ostatnim dniu terminu, strona poinformowała telefonicznie organ, że nie może się stawić na wezwanie, gdyż ma chore dziecko, i że nie wie, czy w kolejnym terminie będzie mogła się stawić. Jednocześnie strona oświadczyła, iż ustanowi pełnomocnika, który stawi się w jej imieniu. Jako dowód w sprawie strona nadesłała zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., z którego wynika, że z powodu choroby, dziecko wymaga opieki matki. W ocenie organu, strona jako osoba pracująca winna natomiast przedłożyć druk zwolnienia lekarskiego - L4, jako druk ścisłego zarachowania. Reasumując organ ten stwierdził, iż "aby umożliwić stronie udział w postępowaniu organ nie wzywał jej na konkretną godzinę, ale strona mogła przyjść w godzinach pracy Urzędu, o czym była pouczona w piśmie z dnia [...] r. i mogła dostosować godziny stawiennictwa do siebie". Decyzja Wojewody z dnia [...] r. została zaskarżona przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji lub stwierdzenie ich nieważności z powodu niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, iż rejestrując się jako osoba bezrobotna nie "prowadziła" działalności gospodarczej, co oznacza, iż urzędowy formularz zgłoszenia wypełniła właściwie. Zdaniem skarżącej, organ administracyjny I instancji dopuścił się istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego wznawiając w dniu [...] r. postępowanie tylko "w jednej sprawie", a mianowicie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] z dnia [...] r., a następnie orzekając o uchyleniu trzech ostatecznych decyzji, tj. [...]. Strona skarżąca powtórzyła również zarzuty, uprzednio podniesione w odwołaniu, odnośnie pozbawienia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organami. W konkluzji skargi strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odnośnie pozbawienia jej prawa do dodatku aktywizacyjnego, w sytuacji, gdy miała wyrejestrowaną działalność gospodarczą. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego ( zasada trwałości decyzji administracyjnej ), co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach i trybie przewidzianym w Kpa lub w ustawach szczególnych. Zgodnie z art.149 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a wydane postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być więc prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania. Postanowienie takie musi dokładnie oznaczać decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę, w której wznawia się postępowanie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotyczyły uchylenia decyzji z dnia [...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku, decyzji z dnia [...] r. o utracie prawa do zasiłku oraz decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu prawa do dodatku aktywizacyjnego mimo, że w aktach nie ma żadnego postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego rozstrzygnięciami wydanymi w [...] r. Z akt wynika jedynie, że Starosta postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie uznania A. R. za osobę bezrobotną oraz przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych, zakończonej decyzją ostateczną Starosty nr [...] z dnia [...] r. Ponadto, zgodnie z art.10 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie A. R. została pozbawiona przez organ I instancji możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, a uchybienia tego skutecznie nie naprawił także organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art.10, art. 16 § 1 i art.149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te spowodowały, iż Sąd nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1 i 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji wyroku.