II SA/Sz 326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zobowiązanie do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] r., numer [...], Wójt Gminy D. przyznał M. K. zasiłek rodzinny wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 listopada 2018 r. na rzecz dzieci: N. K. – w wysokości [...] zł miesięcznie oraz jednorazowo [...] zł oraz H. K. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz [...] zł jednorazowo – płatny we wrześniu 2018 r. Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 5 ust. 4c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Wójt Gminy D. uchylił wymienioną na wstępie decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy D., na podstawie art. 6 ust. 1, art. 14 i art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, że kwota [...]zł jako kwota świadczenia rodzinnego wypłaconego za okres listopad– grudzień 2017 r. na rzecz N. i H. K. jest kwotą nienależnie pobraną (pkt 1 decyzji) oraz że kwota nienależnie pobrana w wysokości [...] zł podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia zwrotu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanymi w sentencji decyzji przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się przy tym świadczenie wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c. Jednocześnie przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Organ ustalił, że R. K. (członek rodziny) pozostawał w stosunku pracy od 26 kwietnia 2017 r. do 16 września 2017 r. oraz ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy od 27 listopada 2017 r. do dnia dzisiejszego. Uzyskana kwota za miesiąc maj 2017 wyniosła [...] zł. Po doliczeniu ww. dochodu, rodzina M. K. przekroczyła dochód uprawniający do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła, że jej mąż pracował od 26 kwietnia 2017 r. do 16 września 2017 r. wobec czego złożyła wniosek w październiku "z utratą męża dochodu". Mąż planował wyjechać za granicę z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny, jednak wyjazd "nie wyszedł". W tej sytuacji wrócił do pracy jednak na 1/2 etatu. Organ wyliczył dochód nie z 1/2 etatu tylko z całego wynagrodzenia za maj 2017 r. W decyzji wskazano na nienależnie pobrane świadczenie z uwagi na przekroczenie dochodu w tym okresie kiedy mąż skarżącej nie zarobkował. Zdaniem strony, takie działanie organu jest dla jej rodziny krzywdzące bowiem nie dość że mąż nie uzyskał dochodu, to teraz należy zwrócić [...] zł, co stanowi dla rodziny dużą kwotę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że R. K. podjął zatrudnienie u tego samego pracodawcy od dnia 27 listopada 2017 r. i pracuje tam nadal. Zdaniem Kolegium, powyższe wskazuje, że organ I instancji prawidłowo analizował dochód męża skarżącej z maja 2017 r., w wysokości [...] zł. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy doliczył dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. maja 2017 r., tym samym miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza dochód uprawniający do świadczenia rodzinnego - [...] zł. Z uwagi na powyższe, kwota wypłaconego świadczenia rodzinnego w okresie listopad 2017 r. – grudzień 2017 r. w wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. K. podniosła, że za każdym razem gdy jej mąż zmienia pracę, składa ona w Urzędzie Gminy D. stosowne zaświadczenia i nigdy niczego nie zataja. Nie rozumie sytuacji, w której się znalazła. Jej zdaniem, jeżeli rodzina przekroczyła próg dochodowy to należało to sprawdzić wcześniej, a nie po trzech miesiącach wydawać decyzję o nienależnie pobranych świadczeniach. Strona zaznaczyła, że jej mąż nie zmienił pracy po to by wyłudzić świadczenie. Sytuacja finansowa rodziny jest zła i dlatego mąż wyjechał za granicę. Pracodawca zagraniczny oszukał go jednak, po miesiącu okazało się, że nie ma dla niego pracy. W tej sytuacji mąż wrócił do Polski i skorzystał z możliwości powrotu do poprzedniego pracodawcy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 23) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D., którą orzeczono, że kwota [...]zł, jako kwota świadczenia rodzinnego wypłaconego za okres listopad – grudzień 2017 r. na rzecz N. i H. K. jest kwotą nienależnie pobraną oraz, że wymieniona wyżej kwota nienależnie pobrana podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia zwrotu. Zdaniem organów, skoro mąż skarżącej R. K. pozostawał w stosunku pracy w okresie od 26 kwietnia 2017 r. do 16 września 2017 r., a następnie przed upływem trzech miesięcy od dnia utraty dochodu z tego tytułu, ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy, zatem w myśl przepisu art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu w tym wypadku nie stosuje się. Z tego względu organ wyliczając dochód rodziny doliczył do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za maj 2017 r. w kwocie [...]zł. Przy tak wyliczonym dochodzie przekroczona została kwota uprawniająca do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zgodnie z art. 14 ww. ustawy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 ustawy). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 4a ustawy). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 4b ustawy). Powyższych przepisów o uzyskaniu i utracie dochodu nie stosuje się jednak do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5 ust. 4c ustawy). Zdaniem organu, sytuacja opisana w ostatnim z cytowanych powyżej przepisów zachodzi w niniejszej sprawie bowiem mąż skarżącej – o czym była już mowa powyżej - pozostawał w stosunku pracy w okresie od 26 kwietnia 2017 r. do 16 września 2017 r., a następnie przed upływem trzech miesięcy od dnia utraty dochodu z tego tytułu ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że zastosowanie winien znaleźć przepis art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy zgodnie, z którym, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się, między innymi, świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c (art. 30 ust.2 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zdaniem organów, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1a ustawy oświadczeniach rodzinnych. W przypadku skarżącej, świadczenie zostało bowiem wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (wynagrodzenie męża skarżącej uzyskane w okresie zatrudnienia w Fabryce [...] od maja do września 2017 r. uznano za utracone z uwagi na zakończenie tego zatrudnienia z dniem 31 sierpnia 2017 r.). W niniejszej sprawie organ uznał, że okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c wystąpiły, bowiem mąż skarżącej pozostawał w stosunku pracy w okresie od 26 kwietnia 2017 r. do 16 września 2017 r., a następnie przed upływem trzech miesięcy od dnia utraty dochodu z tego tytułu ponownie podjął pracę u tego samego pracodawcy. Z tego względu organ dokonał ponownego wyliczenia dochodu rodziny, doliczając do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za maj 2017 r. w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że w tym wypadku niezbędne jest ponowne wyliczenie dochodu z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ art. 30 ust. 2 pkt 1a tej ustawy nie może być stosowany w oderwaniu od pozostałych jej uregulowań, w tym także tych dotyczących ustalania, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe wskazane w art. art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Jak już bowiem wskazano, głównym celem świadczenia rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Rz 210/18 (wydanym co prawda w innym stanie prawnym jednak zawierającym rozważania dotyczące kwestii ustalenia dochodu rodziny na potrzeby świadczenia wychowawczego), powyższe oznacza, że obowiązkiem stosujących ustawę organów jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpiszę się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Automatyczne stosowanie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1a ustawy - dotyczącego uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zwrotu tego świadczenia, bez sprawdzenia, czy kryterium dochodowe zostałoby spełnione także w wypadku niezastosowania przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu niewątpliwie celowi temu nie służyłoby. Możliwe byłyby bowiem takie sytuacje, w których rodzina zostałaby pozbawiona wspomnianej pomocy nawet przy wyjątkowo niskich dochodach członków rodziny tylko z tego powodu, że z przyczyn losowych (np. zdrowotnych) ktoś w rodzinie zmuszony był do przerwania zatrudnienia na okres krótszy niż 3 miesiące. Organ słusznie zatem przystąpił do weryfikacji wysokości dochodu rodziny, jednak uczynił to w nieprawidłowy sposób. Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, podobnie jak i decyzji organu odwoławczego wskazuje, że wyliczając dochód rodziny organ doliczył do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu to jest za maj 2017 r. w kwocie [...]zł. Z powyższego wynika, że organ zastosował przepis art. 5 ust. 4b ustawy – dotyczący dochodu uzyskanego, jednocześnie powołując się na przepis art. 5 ust. 4c ustawy, wykluczający stosowanie przepisów utracie i uzyskaniu dochodu do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, w sytuacji gdy członek rodziny utracił dochód z tego tytułu i w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że nawet gdyby przyjąć, że w tym wypadku cytowany przepis art. 5 ust. 4b ustawy mógł mieć zastosowanie, to niewątpliwie nie powinien być stosowany wyrywkowo z pominięciem tej jego części, która stanowi, że opisany wyżej dochód stanowi podstawę dochodu rodziny jeżeli jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Nie można w takiej sytuacji pomijać okoliczności, że mąż skarżącej podjął kolejne zatrudnienie w Fabryce [...] od dnia 27 listopada 2017 r. na innych warunkach, w innym wymiarze i z innym (znacznie niższym) wynagrodzeniem niż poprzednio (tj. w okresie od 26 kwietnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.) wobec czego nie sposób przyjąć, że jest to dochód nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dokonując błędnego wyliczenia z pominięciem wspomnianego uregulowania organ naruszył art. 5 ust. 4b i 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., przy czym naruszenie to niewątpliwe miało wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowych ustaleń, co do tego czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 5 ust. 4b cytowanej ustawy czyni co najmniej przedwczesnym wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie jego zwrotu. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności winny prawidłowo ustalić czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 4b ustawy oświadczeniach rodzinnych, a następnie – w zależności od dokonanych ustaleń rozważyć, czy zachodzą podstawy do uznania świadczenia wypłaconego skarżącej za nienależnie pobrane.