II SA/Sz 326/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S., na podstawie art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508) uchylono z dniem [...] r., decyzję nr [...] w sprawie przyznania M. W. pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe (środki czystości, leki). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni spełnia warunki zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej wobec czego zaproszono ją na spotkanie informacyjne dotyczące możliwości podjęcia pracy w nowotworzonym zakładzie aktywności zawodowej. Wymieniona w dniu 12 grudnia 2018 r. zgłosiła się na wspomniane spotkanie, jednak odmówiła złożenia wniosku o podjęcie zatrudnienia w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...] prowadzonego przez Fundację im. S. K.. W ocenie organu, wnioskodawczyni nie wywiązała się z obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który wynika z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na treść art. 11 ust. 2 wspomnianej ustawy, organ stwierdził, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymaniu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji, strona zarzuciła jej naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie przez organ, że skarżąca odmówiła w sposób nieuzasadniony podjęcia zatrudnienia wskazanego przez organ pomimo, że z powodu złego stanu zdrowia nie była ona w stanie podjąć takiej pracy, "znajdującej się poza stałym miejscem jej zamieszkania". Podniosła, że nie mogła się zgodzić na zatrudnienie w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...] z uwagi na zły stan zdrowia, w tym "[...]". Zaznaczyła, że prawomocnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, że skarżąca jest na stałe niezdolna do pracy. Przedstawione przez nią dokumenty, w jej ocenie, potwierdzają, że stan jej zdrowia całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy, nawet w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 39 i 41 pkt 1, art. 11 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w ramach wykonywania czynności służbowych ustalono, iż na podstawie orzeczenia z dnia [...] r., wnioskodawczyni została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dzieciństwa na stałe, spełniając wymogi do zatrudnienia w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...]. W ramach uzgodnień dokonanych pomiędzy pracownikiem socjalnym a skarżącą, była ona zobowiązana do złożenia wniosku o podjęcie zatrudnienia we wspomnianym Zakładzie. Ostatecznym elementem weryfikacji możliwości zatrudnienia miało być badanie lekarza medycyny pracy, który ostatecznie decyduje o dopuszczeniu osoby z niepełnosprawnością do pracy na określonym stanowisku. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uchylił decyzję z dnia [...] r., przyznającą świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe, z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskodawczyni zobowiązana była wyłącznie do złożenia wniosku o podjęcie zatrudnienia w Zakładzie Aktywizacji Zawodowej, a dopiero ostatecznym elementem weryfikacji możliwości zatrudnienia miało być badanie lekarza medycyny pracy, który ostatecznie decyduje o dopuszczeniu osoby z niepełnosprawnością do pracy na określonym stanowisku pracy. W jego ocenie, słusznie organ I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie wywiązuje się z obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej bowiem nie wykazała chęci podjęcia pracy, nie wypełniła formularza – deklaracji podjęcia pracy w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...]. M. W., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego złożyła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zastosowana przez organy I i II instancji wykładnia przepisów art. 4, art. 11 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest nieprawidłowa i niezgodna z regułami interpretacyjnymi. Skarżąca została przez organ I instancji pozbawiona specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe wyłącznie na skutek przyjęcia przez ten organ, że dopuściła się ona braku współdziałania z pracownikiem socjalnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. poprzez nieuzasadnioną odmowę złożenia wniosku o zatrudnienie w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...]. Zdaniem skarżącej, takie twierdzenie organu jest całkowicie nieprawdziwe i bezpodstawne. Skarżąca nie mogła bowiem złożyć wniosku o zatrudnienie we wspomnianym Zakładzie z przyczyn od niej niezależnych i przez nią niezawinionych, a mianowicie: stanu znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczonego na stale orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r., stanu całkowitej niezdolności do pracy orzeczonego ww. orzeczeniem oraz braku wskazań do zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej, wynikającego z pkt 5 tego orzeczenia. Strona dodała, że nie została poinformowana o tym, że przed skierowaniem jej do Zakładu Aktywności Zawodowej, MOPS w S. miał ją skierować na specjalistyczne badania lekarskie w celu ustalenia jej zdolności do wykonywania określonych prac w tym Zakładzie, jak bezpodstawnie twierdzi organ II instancji. W ocenie skarżącej, wspomniany Zakład znajduje się w odległości kilkudziesięciu kilometrów od miejsca jej zamieszkania. Stan jej zdrowia nie pozwala na dojazdy do pracy i powroty do domu środkami lokomocji – ze względu na stan po resekcji [...] i zaawansowaną [...], wymagającą codziennego i wielokrotnego badania poziomu [...] we krwi. Brak takich badań zagraża życiu i zdrowiu skarżącej. Także choroba [...] oraz [...] – całkowicie "wykluczają eksperymenty urzędników MOPS w S. z zatrudnieniem osób posiadających wymienione wyżej schorzenia". Oba organy administracji, jak się wydaje, nie zapoznały się dokładnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r., gdzie w pkt 5 stwierdzono, że kwestia zatrudnienia skarżącej w zakładzie aktywności zawodowej – jej nie dotyczy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta S. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., uchylającą z dniem [...] r. decyzję z dnia [...] r. w sprawie przyznania M. W. pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe (środki czystości, leki). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), która w przepisie art. 11 stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, w przypadku skarżącej doszło do nieuzasadnionej odmowy podjęcia zatrudnienia przez stronę, która nie wywiązała się z obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i nie wypełniła formularza – deklaracji podjęcia pracy w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...]. Zdaniem organu, powyższe uzasadnia uchylenie decyzji o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku celowego (na cele bytowe). W ocenie Sądu, taki pogląd organu – w realiach niniejszej sprawy – nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach. Według Kolegium, współpraca z organem miała polegać na wypełnieniu formularza – deklaracji podjęcia pracy w opisanym wyżej Zakładzie Aktywności Zawodowej, a następnie poddaniu się badaniom lekarskim w celu ustalenia czy możliwe jest dopuszczenie strony do pracy na określonym stanowisku pracy. Zdaniem Sądu, powyższe nie uwzględnia jednak jednoznacznych wskazań zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. W orzeczeniu tym Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczył skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Stwierdził, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Strona jest niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przy wskazaniach dotyczących zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej znalazł się zapis: "nie dotyczy". Jak wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia, skład orzekający Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. wziął pod uwagę nie tylko dokumentację medyczną skarżącej, ale także ocenę stanu zdrowia sporządzoną przez lekarza – przewodniczącego składu orzekającego w oparciu o przeprowadzone badanie, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia i rehabilitacji, opis badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie do przebiegu choroby, jak również ocenę funkcjonowania społecznego dokonaną przez pracownika socjalnego – członka składu orzekającego, "zawierającą ograniczenia w samodzielnej egzystencji i pełnienia ról społecznych, stopień uzależnienia od innych w funkcjonowaniu, zakres koniecznej opieki lub pomocy innych osób, systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji". Wydając decyzję o uchyleniu decyzji przyznającej stronie pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe, organ dysponował zarówno opisanym wyżej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., jak i aktualizacją wywiadu środowiskowego, z której wynikało, że skarżąca jest przewlekle chora na [...], [...] przyjmuje 6 razy na dobę, leczy się też z powodu [...], cierpi na schorzenia [...], wymaga stałego przyjmowania leków i diety. Ponadto stwierdzono u niej [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe, nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie, organ "w trakcie wykonywania czynności służbowych" ustalił, że strona spełnia warunki zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej. Co więcej, do akt dołączono informację z Zakładu Aktywności Zawodowej w [...] (k. 26 akt administracyjnych), z której wynika, że jednym z wymagań formalnych dla osób niepełnosprawnych chętnych do podjęcia pracy w tym Zakładzie jest wskazanie do pracy w ZAZ lub chronionym rynku pracy zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że w orzeczeniu wydanym skarżącej nie tylko brak jest takiego wskazania ale dodatkowo zawarto zapis o tym, że zatrudnienie w zakładzie aktywności zawodowej jej nie dotyczy. W tych okolicznościach za całkowicie nieuzasadnione należy uznać proponowanie jej zatrudnienia we wspomnianym Zakładzie wbrew zaleceniom zawartym w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Nie sposób wobec tego zarzucać stronie braku współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej tylko z tego powodu, że nie podjęła się pracy, co do której w jej przypadku brak jest wskazań. Zdaniem Sądu, organ I instancji winien był przede wszystkim ustalić należycie, czy skarżąca faktycznie spełnia wymogi niezbędne do podjęcia pracy w Zakładzie Aktywności Zawodowej. Proponowanie jej takiego zatrudnienia pomimo niespełnienia wymogów formalnych niezbędnych do ubiegania się o takie zatrudnienie, jest niecelowe i z pewnością nie służy rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczenia wymaga przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z osobą korzystającą z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero gdy tak zebrany materiał nie daje podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwe jest zastosowanie wspomnianego przepisu. Kolegium rozpoznając sprawę w drugiej instancji, jedynie powtórzyło argumenty Burmistrza Miasta S. i wskazało, że skarżąca nie wywiązuje się z obowiązku współdziałania w trudnej sytuacji życiowej, bowiem nie wykazała chęci podjęcia pracy, nie wypełniła formularza – deklaracji podjęcia pracy w Zakładzie Aktywności Zawodowej w [...]. Za niezrozumiałe należy uznać przy tym twierdzenia organu odwoławczego, że "ostatecznym elementem weryfikacji możliwości zatrudnienia miało być badanie lekarza medycyny pracy, który ostatecznie decyduje o dopuszczeniu osoby z niepełnosprawnością do pracy na określonym stanowisku pracy". Tego rodzaju badanie niewątpliwie jest konieczne przed podjęciem zatrudnienia czy to przez osobę zdrową, czy też niepełnosprawną, jednak nie może prowadzić do swego rodzaju weryfikacji ustaleń i wskazań zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie, które w sprawie zapadło, jest rozstrzygnięciem wadliwym. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności należycie ustalić stan faktyczny sprawy i rozważyć czy w wypadku skarżącej zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji przyznającej pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego, o jakich mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302), orzekł jak w sentencji wyroku