II SA/Sz 329/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Organizacja na decyzję Prezesa Spółka z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Spółka na rzecz strony skarżącej Organizacja kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Organizacja , dalej zwana "Skarżącą" wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Spółki, dalej przywoływanej jako "Spółka", "Podmiot zobowiązany" bądź "Organ" o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca, w dniu 12 kwietnia 2020 r., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej przywoływana jako: "u.d.i.p."), zwróciła się drogą poczty elektronicznej do Organu z wnioskiem o udostępnienie: - pełnej korespondencji, opinii, uwag pomiędzy RZGW S., późn. Wody Polskie, Urzędem Gminy (późn. UMiG) w S. , Starostwem w G., Wodociągami [...] w związku z decyzją udzielającą pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; - wszystkich dokumentów związanych z realizacją obowiązków wymienionych w punkcie 3 wyżej wymienionej decyzji. Spółka pismem z dnia 8 maja 2020 r., nr [...] przesłanym drogą poczty elektronicznej w tym dniu poinformowała, że po uzyskaniu rzeczonego pozwolenia wodnoprawnego nie była prowadzona żadna korespondencja dotycząca opinii i uwag pomiędzy Nią a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w S., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie oraz Starostwem Powiatowym w G.. Ponadto, odnośnie punktu 2 wniosku, wyżej wymieniona zwróciła się z prośbą o wskazanie jakie konkretne dokumenty Strona chciałaby uzyskać. W replice, w tym samym dniu, Skarżąca zwróciła się drogą poczty elektronicznej o udostępnienie dokumentów zgodnie z wnioskiem oraz zwróciła się o wyjaśnienie czy ma rozumieć, że Organ nie ma dokumentów potwierdzających realizację punktu 3 pozwolenia wodnoprawnego, czyli nie realizuje tego punktu. 2. Spółka dnia 23 września 2020 r. w odpowiedzi pismem nr [...] poprosiła Stronę, by w celu udostępnienia wskazanych w punkcie 2 wniosku dokumentów wykazała interes publiczny w ich uzyskaniu. 3. Skarżąca złożyła w dniu 28 grudnia 2020 r. do Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu. 4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], doręczoną Stronie w dniu 22 lutego 2021 r. Organ na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 12 kwietnia 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 8 maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Organ odnosząc się do punktu 1 wniosku stwierdził, że w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, nie była prowadzona żadna korespondencja między organami w sprawie. Zdaniem Organu, powołującego się na judykaturę, jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, to w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno- techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, stanowi udzielenie informacji publicznej. Organ nie jest zobligowany do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Natomiast odnosząc się do przedmiotu żądania zawartego w punkcie 2 wniosku Organ wskazał, że jest on informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy czym wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej. Powołując się na orzecznictwo sądowe Organ ten wskazał, że informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji; w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Spółki w stanie faktycznym sprawy wystąpiła taka właśnie sytuacja - udostępnienie wszystkich dokumentów związanych z realizacją obowiązków wymienionych w punkcie trzecim decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2014 r. za żądany przez Stronę okres wymagałoby zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, co wiązałoby się z podjęciem takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania tego podmiotu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Zdaniem Organu, dokonując analizy przedmiotowego wniosku rozważył on więc, iż żądana przez Skarżącą informacja posiada charakter informacji przetworzonej, zatem Organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości. Żądając informacji publicznej przetworzonej Strona powinna więc wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/OI 368/2011; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo zaznaczył, że Wnioskodawczyni nie wskazała szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. 5. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. przepisów postępowania: - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. - art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez Skarżącą informacji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru przetworzonej, na co przywołała stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. 6. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 stycznia 2021 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że udostępnienie wszystkich dokumentów związanych z realizacją obowiązków wymienionych w pkt 3 decyzji pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 2014 r. w okresie 6 lat wymagałoby zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, co wymagałoby podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Chodzi bowiem o szereg dokumentów: - co najmniej 26 analiz wód popłucznych, - analizy wykonywanych raz do roku jakości wody surowej ze studni (zbiór z 6 lat), - protokoły z prowadzonych pomiarów ilości pobieranej wody ze studni (na przestrzeni lat 2014 – 2020 ok. 318 protokołów). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Sądowa kontrola sprawy ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.i.p.") Należy w pierwszej kolejności wskazać, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc wyliczenia enumeratywnego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2), dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. 8. Skarga dotyczy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę w sprawie udostępnienia Skarżącej informacji publicznej w zakresie pełnej korespondencji, opinii, uwag pomiędzy wymienionymi we wniosku Organami w tym Spółki w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz wszystkich dokumentów związanych z realizacją obowiązków wymienionych w punkcie 3 przywołanej wyżej decyzji. W rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy gdyż Spółka, jest podmiotem realizującym zadania publiczne (m.in. w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków), a wspólnikiem, któremu przysługuje całość udziałów w spółce jest Samorząd Województwa Z.. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądana informacja, co nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości – ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i c ustawy. 9. Ustawa nie definiuje wprost pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną. Tym samym informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje – to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu – w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Co istotne, informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa udzielenia przetworzonej informacji publicznej, jak już wskazano, następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). 10. W niniejszym postępowaniu poza sporem pomiędzy stronami pozostawało, że żądana przez Skarżąca od Organu informacja miała charakter informacji publicznej, do której udostępnienia Organ był zobowiązany. Spór dotyczył natomiast kwalifikacji informacji, którą Organ uznał za posiadającą przymiot informacji przetworzonej, a tym samym wymagającej dla jej udostępnienia spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, której według organu Wnioskodawca nie wykazał. Z treści uzasadnienia nie tyle decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej a odpowiedzi na skargę wynika, że zaistnienie przymiotu informacji publicznej przetworzonej w sprawie Organ wywodzi z faktu, że realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez Organ działań, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie zadań. Organ wskazał, że dotyczy to szeregu dokumentów wymagających zgromadzenia i przetworzenia. W świetle powyższego Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji i odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym udostępnienie wnioskowanej informacji zakłóci normalny tok działania organu i utrudni wykonywanie przypisanych mu zadań. Zdaniem Sądu, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one zbiorem z 6 lat, ich zebranie jest czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno - biurowe o charakterze technicznym. Tymczasem, zgodnie z przedstawionymi wcześniej uwagami, informacja przetworzona to informacja wytworzona specjalnie na potrzeby wnioskodawcy z dokumentów pozostających w dyspozycji organu. Za informację przetworzoną nie mogą być uznane natomiast dokumenty pozostające w dyspozycji organu, które należy odszukać, poddać np. procesowi anonimizacji czy przekształceniu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 134/19 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 11. Realizacja wniosku winna zatem polegać na odszukaniu dokumentów przez Organ, a następnie sporządzeniu ich kopii. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymienione czynności wymagały dokonania przez Organ odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, czy wyciągów, a zatem – wbrew stanowisku Organu - działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Stanowiska tego nie wyklucza trudność organizacyjna w dokonaniu przez Organ czynności techniczno – administracyjnych związanych z realizacją wniosku Skarżącej. Bowiem trudności wewnętrzne organu, w tym problemy kadrowe oraz organizacyjne, nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swojego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego konstytucyjnie. Zdaniem Sądu, przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom oraz innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 roku, sygn. I OSK 678/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, za niezasadne uznać należy stanowisko Organu według którego czynności związane z realizacją wniosku, miałyby stanowić tak poważne obciążenie organizacyjne dla organu, że doprowadziłyby do zakłóceń w jego pracy. Za przesadzone uznać należy, by takie skutki odnieść miało sporządzenie kopii odpowiednich dokumentów, po ich właściwym odnalezieniu. 12. Reasumując, z przedstawionych względów zarzuty skargi uznano za zasadne. Żądana informacja publiczna stanowi informację prostą, skutkiem czego Wnioskodawca nie był zobowiązany do wykazania tej przesłanki szczególnej. 13. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. 14. Rozpoznając ponownie sprawę, Organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej w kontekście informacji żądanych w niniejszej sprawie.