II SA/Sz 330/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. W. P. wystąpił o przyznanie na dzieci: A. P. oraz M. P. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił W. P. przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz A. M. P. oraz dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na rzecz A.P. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zmianami), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. W okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2004 r. Z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wnika, że dochód ten wyniósł w [...] r. [...] zł, natomiast przeciętny miesięczny dochód rodziny [...] zł. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekracza kwotę uprawniającą do świadczeń. Organ I instancji podniósł nadto, że W. P. załączył do wniosku o przyznanie świadczeń, wniosek o wyłączenie z dochodu rodziny dochodu utraconego z tytułu wykonywanej pracy w Spółce A. w związku ze zmianą zatrudnienia i osiągania niższych dochodów. Burmistrz po analizie treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że ze względu na to, że W. P. jest nadal zatrudniony, nie może być mowy o utracie dochodu. Odmowę przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego jako pochodnych tego świadczenia, organ I instancji uzasadnił brakiem przesłanek do przyznania podstawowego świadczenia. W. P. odwołał się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczeń objętych wnioskiem lub uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu W. P. zakwestionował interpretację dokonaną w decyzji organu I instancji dotyczącą dochodu utraconego. Zdaniem odwołującego się, do rozważenia pojęcia utraty zatrudnienia lub uzyskania dochodu należy przyjąć stan początkowy, w stosunku do którego nastąpiły rozważane zmiany. W sprawie W. P. stan początkowy stanowi zatrudnienie i dochód uzyskiwany przez rodzinę odwołującego się w roku [...]. Utrata, a następnie uzyskanie zatrudnienia przez W. P. miały miejsce w roku [...], a zatem w ocenie odwołującego się stanowią zmianę w stosunku do okresu bazowego. W jego ocenie, gdyby zmiana i uzyskanie zatrudnienia miały miejsce w roku [...], byłby pozbawiony prawa do odliczenia dochodu utraconego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz instrukcji i komunikatów Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazują jednak, że rozstrzygniecie Burmistrza dotyczące sprawy odwołującego się jest niezgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 3 pkt 2 i pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że dochód rodziny W. P. został ustalony prawidłowo w oparciu o zaświadczenie z Urzędu Skarbowego potwierdzające dochód uzyskany w roku [...]. Organ odwoławczy podniósł nadto, że w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest dochodem utraconym niższe wynagrodzenie uzyskiwane przez stronę od [...] r. na skutek zmiany zakładu pracy. Ustawodawca zdefiniował pojecie dochodu utraconego w art. 3 pkt 23 powołanej ustawy, a sytuacja odwołującego nie mieści się w żadnej z wymienionych w ustawie. W. P. wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia oraz przyznania świadczeń rodzinnych lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucał, że Kolegium wybiórczo traktuje postanowienia ustawy o świadczeniach rodzinnych, powołuje się na definicje utraty dochodu, pomija natomiast definicję uzyskania dochodu. Nadto organ posługuje się niezdefiniowanym pojęciem "zmiany pracodawcy" łącząc w ten sposób dwa niezależne od siebie wydarzenia, tj. utratę i uzyskanie zatrudnienia. W. P, podniósł nadto w skardze, że Kolegium rozpatrując sprawę pominęło przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Rozporządzenie odrębnie traktuje kwestię utraty i uzyskania zatrudnienia i nie wprowadza zasady ograniczenia jednoczesnego stosowania obu zapisów ( § 17 i § 18). Skarżący wskazał nadto, że Kolegium niewłaściwie interpretując pojęcie dochodu utraconego oparło się na stosowanych wybiórczo przepisach ustawy, pominęło zaś przepisy rozporządzenia wykonawczego oraz powszechnie przyjętą i stosowana praktykę postępowania w przedmiocie sporu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd w ramach przyznanych mu ustrojowo kompetencji dokonał oceny zaskarżonej decyzji na podstawie jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, obwiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga okazała się bezzasadna, a w sprawie nie doszło, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia przepisów prawa materialnego. W. P. domagał się przyznania – zgodnie ze złożonym wnioskiem- zasiłków rodzinnych na rzecz córek A. i M. P. oraz dodatków do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania. Wraz z wnioskiem, w celu udokumentowania sytuacji dochodowej, skarżący złożył zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego o dochodach podlegających podatkowi dochodowemu za [...] rok, świadectwo pracy z zatrudnienia w Spółce A. za okres od [...] r. do [...] r. oraz zaświadczenie o zatrudnieniu z dniem [...] r. w Spółce B.. Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania świadczeń rodzinnych ze względu na przekroczenie w [...]r. dochodu uprawniającego do ich otrzymania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze z tych samych przyczyn utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący zakwestionował rozstrzygnięcia organów administracji publicznej które zapadły w jego sprawie ze względu na nieprawidłowo obliczony dochód uprawniający do świadczeń. W szczególności W. P. nie zgadzał się z dokonaną przez organy interpretacją definicji dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego, jako przesłanek niezbędnych do prawidłowego ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należało, że zgodne z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia , a na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego ( art. 87 ust. 2). Powoływane zatem przez skarżącego komunikaty oraz instrukcje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w których dokonywana jest interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mogły być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny legalności decyzji administracyjnych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zmianami), w szczególności zaś art. 3 pkt 2 i pkt 23 oraz art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 6 i 7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 1. Istota sporu sprowadzała się jednak do interpretacji pojęć: "dochód utracony" oraz "dochód uzyskany". W przekonaniu skarżącego, zmiana miejsca zatrudnienia we [..] r. oraz otrzymanie niższego wynagrodzenia, , winny były skutkować przeliczeniem jego dochodu oraz uwzględnieniem dochodu utraconego (wyższe wynagrodzenie) oraz uzyskanego ( wynagrodzenie niższe). W celu rozstrzygnięcia, czy sprawę będąca należało rozpoznać z uwzględnieniem przepisów dotyczących dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego, należało dokonać analizy przepisów ustawy o świadczeniach regulujących zasady i tryb przyznawania zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych świadczeń, a następnie w oparciu o stan faktyczny sprawy dokonać oceny, czy organy, które wydały decyzję odmowną prawidłowo ustaliły dochód W. P. nie dokonując odliczeń z tytułu dochodu utraconego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Powołana wyżej ustawa zawiera definicję legalną dochodu rodziny w art. 3 pkt 2, zgodnie z którą oznacza on przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustawodawca zdefiniował również pojęcie "dochodu utraconego", które oznacza, w myśl art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utratę dochodu spowodowaną: - uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, - utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, - utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, - utratę zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, - niedotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, - wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania wskazać należy, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny sytuacji dochodowej rodziny skarżącego w oparciu o dowody przedłożone przez skarżącego i odmówiły przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego świadczenia. Dochód W. P., ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego o dochodach uzyskanych przez skarżącego w roku [..], wyniósł [...] zł i przekroczył wskazaną w ustawie kwotę 504 zł, która uprawnia do świadczeń, bowiem wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł. W ocenie Sądu, zważywszy na definicję legalną dochodu utraconego, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikało, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Skarżący w roku [...], czyli w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, był nieprzerwanie zatrudniony, co bezspornie wynika z załączonego do akt administracyjnych sprawy świadectwa pracy. Rozpatrywanie kwestii utraty dochodu przez pryzmat rozwiązania stosunku pracy skarżącego z Spółką A. z dniem [...] r., wbrew zarzutom skargi zdaniem Sądu nie jest właściwe, albowiem skarżący, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w istocie zatrudnienia nie utracił. Od [...] r. tj. dacie trwania stosunku pracy z Spółką A., został zatrudniony przez nowego pracodawcę i nadal otrzymywał wynagrodzenie za pracę. Stan ten wystąpił wprawdzie przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczeń, jednakże trwał nadal, w tym również w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń.. W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję odmawiającą przyznania W. P. świadczeń rodzinnych prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz zastosowały przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.