II SA/Sz 330/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) w zw. z rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazaniu z urzędu sprawy do Sądu Rejonowego w [...] celem jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia [...] wszczęto, z wniosku Gminy [...], postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy położonymi w obrębie ewidencyjnym [...]: nieruchomością - działka nr [...], stanowiącą własność Gminy [...] (KW [...]), a nieruchomością - działka nr [...], stanowiącą własność Z.T. (KW [...]). W trakcie prowadzonego postępowania Z.T., w kierowanej do organu korespondencji (pismo z dnia [...] r. oraz z [...] r.), kwestionował prawo własności działki nr [...] przysługujące gminie [...], a w związku z toczącym się w tym czasie przeciwko niemu, przed Sądem Rejonowym w [...], postępowaniem o wydanie działki nr [...] na rzecz gminy [...], nie zgadzał się na prowadzenie żadnych czynności geodezyjnych dotyczących jego nieruchomości. Na wezwanie geodety uprawnionego do stawienia się na gruncie w dniu [...] w sprawie przebiegu granic nieruchomości stawił się jedynie upoważniony przedstawiciel gminy [...]. W związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt. [...] z dnia [...] nakazującym Z.T. wydanie Gminie [...] działki nr [...] (wyrok ten został podtrzymany przez Sąd Okręgowy w [...] - sygn. akt [...] z dnia [...]) oraz pismem Z.T. z dnia [...], w którym to wyjaśnił, że nie ma możliwości wydania nieruchomości ponieważ postępowanie o rozgraniczenie nie zostało zakończone, podjęta została kolejna próba likwidacji sporu. Jednak, w wyznaczonym na dzień [...] terminie stawienia się na gruncie w sprawie przebiegu granic, Z.T. nie stawił się. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu sądowi może być wydana, gdy nie doszło do zawarcia ugody przewidzianej w art. 31 ust. 4 ww. ustawy lub gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron w rozumieniu art. 31 ust. 2 i 3 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że składane pisemne wyjaśnienia przez właściciela działki nr [...], tj. Z.T., mają znamiona sporu granicznego, jak również brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie zebranych dowodów. Jak wynika z treści opinii z dnia [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego M.S., dane graficzne pozyskane z pierworysu mapy ewidencji gruntów w skali 1 : 5000 są niewystarczające do ustalenia jednoznacznego przebiegu granicy. Stanowisko geodety zostało podtrzymane w piśmie z dnia [...] (data wpływu w dniu [...]) wraz z załącznikami oraz operatem rozgraniczeniowym. W sprawie stwierdzono także, że dokumenty mogące służyć za podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości, zgromadzone w aktach ksiąg wieczystych, są również sprzeczne (odpisy załączone wraz z pismem geodety uprawnionego z dnia [...]). Od powyższej decyzji Z.T. odwołał się. Podniósł, że działki [...] są użytkowane na gruncie jako całość. Zawsze istniała tylko działka nr [...], którą on włada nieprzerwanie od ponad trzydziestu lat. Decyzja komunalizacyjna, którą przyznano własność działki [...] Gminie [...], jest według Z.T. nieprawidłowa, a postępowanie rozgraniczeniowe, trwające tyle lat, spowodowało, że nastąpiło przedawnienie wydania decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a odwołanie skarżącego nie może zostać uwzględnione. Art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust.2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust.3). Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (ust.2). Kolegium ustaliło, że jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe w stosunku do działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...], stanowiącej własność gminy [...], z działką nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącą własność Z.T.. Do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważniono geodetę uprawnionego M.S. Zdaniem organu I instancji, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nie udało się ustalić przebiegu granic pomiędzy działkami z powodu sporu co do przebiegu linii granicznych zaistniałego pomiędzy gminą [...], a Z.T. Nadto, właściciele sąsiednich działek w obecności geodety prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, nie zawarli również ugody. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest również podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w myśl przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjnei kartograficzne. Stwierdzono bowiem obiektywny brak możliwości ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z.T. zakwestionował przy tym prawo własności gminy [...] co do działki nr [...]. W niniejszej sprawie toczyło się ponadto postępowanie sądowe z powództwa I gminy [...] przeciwko Z.T. o wydanie nieruchomości. Wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Cywilny nakazał Z.T., aby wydał gminie [...] działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...]. Wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział [...] oddalił apelację Z.T. od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 5 [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003r., sygn. I OPK 31/02. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu sądowi, wskazana w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, może być wydana dopiero wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody przewidzianej w art. 31 ust. 4 ustawy oraz gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, w rozumieniu art. 31 ust. 3 ustawy. Sytuacja taka bezspornie zaistniała w niniejszej sprawie. Warunki te przeciwdziałają przedwczesnemu przekazywaniu sprawy do sądu powszechnego oraz wyznaczają zakres rozpatrywania sprawy o rozgraniczenie także w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, a następnie kontroli legalności takiej decyzji przed sądem administracyjnym. Zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu organ odwoławczy uznał za niezasadne. W niniejszej sprawie zaistniał spór co do przebiegu linii granicznych i nie doszło do zawarcia ugody. Nie było też podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z uwagi na niemożność ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Upoważniony geodeta M.S. ustalił, że dane graficzne pozyskane z pierworysu mapy ewidencji gruntów w skali 1 :5000 nie są wystarczające do wskazania jednoznacznego przebiegu granicy. Dokumenty mogące służyć za podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości zgromadzone w aktach ksiąg wieczystych są również sprzeczne. W ocenie składu orzekającego kolegium, decyzja Wójta Gminy [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] odpowiada prawu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie administracyjne we własnej sprawie, a ponadto Sekretarz Gminy podpisując decyzję w sprawie był już zwolniony przez nowego wójta. Zarzucił, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia było prowadzone przez około [...] lat, a decyzja komunalizacyjna została wydana w sposób niewłaściwy. Podniósł także, że pomiędzy działkami [...] nie było i nie ma znaków granicznych i miedzy. Włada gruntem nieprzerwanie od ponad trzydziestu lat i jako posiadacz samoistny nabył prawa do działki [...] poprzez zasiedzenie i dlatego też, wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Granice nieruchomości wyodrębniają z otaczającej przestrzeni zasięg prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Granice te określone są w terenie poprzez położenie punktów i przebieg linii granicznych. Istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granic na gruncie, celem ustalenia zasięgu prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Decyzje, o których mowa w przepisach art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy, tj. decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w przypadku zawarcia ugody, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, bądź decyzja o umorzeniu postępowania w przypadku nie dojścia do zawarcia ugody lub braku podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust.1, kończą postępowanie rozgraniczeniowe przed organem administracji. Do ich wydania konieczne jest jednak przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie bezsprzecznie zaistniał spór graniczny. Dokumenty zbadane dla potrzeb sprawy o rozgraniczenie nie dały wystarczających podstaw do ustanowienia granicy według stanu prawnego nieruchomości, a oświadczenia stron postępowania są w tym zakresie sprzeczne, a do tego skarżący kwestionuje prawo własności działki nr [...]. W takiej sytuacji geodeta nakłania strony do zawarcia ugody granicznej. Jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody między stronami tego sporu granicznego, a brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (w oparciu o dokumenty), organ administracji publicznej, na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i z urzędu przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Reasumując, wydanie decyzji w oparciu o art. 34 ust. 2 ww. ustawy jest możliwe tylko w sytuacji gdy łącznie wystąpią następujące okoliczności: - po pierwsze, zaistniał spór graniczny co do przebiegu linii granicznej, - po drugie, nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, o której mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy. Unormowania zawarte w art. 33 i 34 ustawy wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wobec takiego unormowania nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Skoro w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym nie doszło do zawarcia ugody, ani zgromadzone dokumenty nie pozwoliły na wydanie decyzji o rozgraniczeniu, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i o przekazaniu sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny, w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, było jedynym możliwym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Fakt, że skarżący kwestionuje prawo własności Gminy [...] do działki nr [...], w niniejszym postępowaniu może być brany pod uwagę jedynie jako dodatkowa okoliczność przemawiająca za przekazaniem sporu granicznego do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż "nastąpiło przedawnienie wydania decyzji", bowiem postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w [...] r., należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia "przedawnienia wydania decyzji". Jakkolwiek instytucja przedawnienia wydania decyzji występuje w prawie administracyjnym, to kwestie takie regulowane są przepisami prawa materialnego (na przykład art. 87 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) i w zasadzie obejmują sytuacje, gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu i nakłada obowiązek zapłaty opłaty czy kary administracyjnej. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje takiej instytucji odnośnie do postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast przyznać należy, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było bardzo długo, jednak w tym zakresie strona postępowania mogła jedynie przed wydaniem decyzji podnosić zarzut bezczynności organu. Długotrwałość prowadzenia postępowania w sprawie nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżący podnosi także zarzut, iż Wójt Gminy [...] wydał decyzję we własnej sprawie. Stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują generalnej zasady by organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest ta gmina. Dodać także należy, że decyzja organu I instancji podpisana została przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta Gminy [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.