II SA/Sz 330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. w S. sprawy ze skargi B. S. i T. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. odmówił B. i T. S. wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych), zjazdu z ulicy [...] (działka nr [...] z obr. [...]), wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 1 października 2018 r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek B. i T. S. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy powołali się w nim na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców, podczas prowadzonej w dniu 1 września 2018 r. analizy materiałów do skargi do WSA w Szczecinie na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...], stwierdzili, że wyliczenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym powierzchni utwardzonej Osiedla [...] zostały zaniżone o około 500 m˛ powierzchni zajętych przez mury oporowe, murki między działkami, powierzchnie schodów przydomowych, podjazdów do garaży każdego z 30 domów i miejsc na odpady komunalne. Tym samym ulegnie zmniejszeniu powierzchnia ekopozytywna wskazanej w decyzji inwestycji. W ocenie wnioskodawców "ten nowo ujawniony fakt znacząco poszerza zakres (...) fałszywych danych pozorujących zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, opracowanymi dla działek budowlanych na tym terenie i stanowiących warunek uzyskania pozwolenia na budowę". W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest co do zasady wtedy, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a sfałszowanie dowodu stwierdzone zostało orzeczeniem sądu lub innego organu. Wyjątkiem od tej zasady jest wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli spełnione są jednocześnie dwie przesłanki: sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Co istotne, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem, B. i T. S., powołując się na ww. przepis, w swoim wniosku przedstawili tylko i wyłącznie własne obliczenia powierzchni utwardzonej i ekopozytywnej Osiedla [...], bez przedłożenia jakiegokolwiek dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego, że w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją dnia [...] r., przedstawiono fałszywe dane liczbowe. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, należało odmówić wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta S.. B. i T. S. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji, w którym podtrzymali wyrażone we wniosku zastrzeżenia dotyczące zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu przyjętego Uchwałą Rady Miasta Szczecin z 14 stycznia 2008 r. nr XVII/439/08. Podkreślili, że sfałszowanie dowodu w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę jest oczywiste, po przeprowadzeniu stosownych obliczeń, a wprowadzenie w błąd organu udzielającego pozwolenia na budowę było celowe. Wnioskodawcy zostali pozbawieni prawa do udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 148 § 1 k.p.a. i wskazał, że podanie o wznowienie postępowania, w sprawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zostało złożone mimo braku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 oraz art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Zdaniem Wojewody, strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód zgromadzony w postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), powinna przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Wnioskodawcy, na podstawie analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonali oceny, że udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi mniej niż 60% pow. działki, co jest wymagane ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na obszarze inwestycji oraz, że zaniżenie tej powierzchni było celowe. Subiektywnej oceny dokumentacji projektowej, dokonanej przez skarżących, nie można traktować jako ujawnienia się fałszywego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. Poza tym wyliczenia nie zostały sporządzone przez uprawnionego projektanta. Tym bardziej skarżący nie mogą formułować zarzutu, że sfałszowanie dowodu miało charakter celowy. Formułowanie dodatkowego zarzutu celowości sfałszowania dokumentacji projektowej nie należy do strony, uprawnione do stawiania tak daleko idącego zarzutu są właściwe organy ścigania. Dowodem sfałszowania dokumentacji projektowej nie dysponuje również organ odwoławczy. Zdaniem Wojewody, brak jest przesłanek do uznania, że w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, doszło do sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, które jest oczywiste. Nie wystąpiła również przesłanka zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo powstanie szkody dla interesu społecznego. Powyższe oznacza brak podstaw do wznowienia postępowania, przy braku stosownego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa. Nie wystąpiła również przesłanka braku możliwości wszczęcia odpowiedniego postępowania przez organy ścigania lub inne organy z powodu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, przy występującej oczywistości sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji podkreślił, że zastrzeżenia skarżących, co do realizowanej inwestycji, mogą być zgłaszane w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto, w przedmiotowej sprawie toczyło się wiele postępowań nadzwyczajnych w trybie k.p.a., w których strony mogły podnosić odpowiednie zarzuty, a sprawa była przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przed organami administracji oraz wiążącymi orzeczeniami sądów, w których nie zakwestionowano ustaleń dotyczących zachowania m.in. pow. biologicznie czynnej w wyniku realizacji inwestycji. W postępowaniach zajmowano się podniesionymi przez skarżących zarzutami dotyczącymi m.in. immisji hałasu, zmiany naturalnego ukształtowania terenu, ilości i usytuowania miejsc postojowych, rodzaju zabudowy. Sfałszowanie dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie, jak wyżej wskazano, powinno być udokumentowane orzeczeniem właściwego organu lub powinno być oczywiste. Nawet przedstawienie opinii uprawnionego projektanta, który zakwestionowałby obliczenia dotyczące zachowania pow. biologicznie czynnej, nie oznaczałoby oczywistości sfałszowania dowodu w postaci projektu budowlanego. Na marginesie sprawy organ odwoławczy zaznaczył, że z dokumentacji projektowej przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że udział pow. biologicznie czynnej określonej przez projektanta na 62,50% powierzchni działki, jest większy niż ustalony § 10 ust. 2 Uchwały Rady Miasta S. z dnia 14 stycznia 2008 r. nr XVII/439/08 wskaźnik pow. biologicznie czynnej określony na min. 60%. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony przez uprawnionego projektanta. W toku postępowania nie ujawniono żadnego dowodu, który mógłby zostać uznany za sfałszowany i dawać podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak również dowodu, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku przestępstwa. Pismem z dnia 23 lutego 2019 r. (uzupełnionym pismami procesowymi z dnia 6 i 17 września 2019 r.) B. i T. S. wnieśli skargę na postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, któremu zarzucili naruszenie: - art. 149 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta S. przez pryzmat istnienia podstaw do wznowienia bez uprzedniego wszczęcia postępowania wznowieniowego, podczas gdy rozpoznawanie zasadności uchylenia lub nie takiej decyzji następuje po wszczęciu postępowania wznowieniowego, - art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wymagania przedłożenia przez skarżących prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego sfałszowanie dokumentu, podczas gdy taka wykładnia pozostaje sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., - art. 11 w związku z art. 103 § 7 k.p.a. poprzez wadliwe jednozdaniowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy stosownie do tych przepisów treść uzasadnienia powinna obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się uprał oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody, którym organ ten utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowienie Prezydenta Miasta S. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kompleksu budynków jednorodzinnych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w S. wraz z zagospodarowaniem terenu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która stała się ostateczna jest możliwe wyłącznie po spełnieniu przesłanek określonych przepisami prawa. W art. 145 i następnych k.p.a. wymieniono przesłanki wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, określając jednocześnie inne warunki, które muszą zostać spełnione, aby strona mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący wnosili o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżący domagając się wznowienia postępowania wskazywali, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została oparta na fałszywych wyliczeniach zaniżających wielkość powierzchni utwardzonej Osiedla [...] w S.. Skarżący przedstawili we wniosku własne wyliczenia, z których wynika, że powierzchnia ekopozytywna planowanej inwestycji stanowi 52,86 %, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących z "fałszywie przyjętej i pozorowanej potrzeby" wybudowano betonowy mur w zachodniej części działki nr [...], fałszywe jest również, zawarte w opisie technicznym twierdzenie, iż inwestycja nie jest źródłem hałasu i uciążliwości. Jednocześnie skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który pozwalałby organowi na dokonanie takiej właśnie oceny materiałów, w oparciu o które wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, co stało się podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że co do zasady, w świetle poglądów doktryny i judykatury, wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe, na co trafnie zwróciły uwagę organy, dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 734-735 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Przyjmuje się zatem, że warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 608; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX a WK, Warszawa 2009, s. 710–711 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, opisana w art. 145 § 2 k.p.a., który stanowi, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W badanej sprawie jednak warunki, o których mowa w treści przytoczonego przepisu nie zachodzą, bowiem z wywodów skarżących wynika, iż fałszerstwo polegać miałoby na błędnym obliczeniu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Skarżący przedstawili przy tym własne obliczenia, wskazujące na to, że organ wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę oparł się na błędnych danych. Już sama ta okoliczność przesądza, zdaniem sądu o tym, że w realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o oczywistości sfałszowania dokumentów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Podnoszone przez skarżących argumenty musiałyby być bowiem skonfrontowane z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją podczas, gdy o oczywistości można mówić tylko wówczas, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzania dodatkowych analiz widoczny jest fałsz dowodów i tylko w takim przypadku wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., przed stwierdzeniem sfałszowania dowodów, jest dopuszczalne. Dodatkowo przy tym musi wystąpić druga z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., a więc gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W pozostałych wypadkach art. 145 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Trafnie zatem organy oceniły, że dla skutecznego domagania się wznowienia postępowania w badanej sprawie niezbędnym byłoby przedłożenie orzeczenia sądu, potwierdzającego fałszerstwo dowodów, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanej przez skarżących decyzji administracyjnej, a taki dokument nie został przez skarżących przedłożony. Jednocześnie brak jest, w realiach niniejszej sprawy, podstaw do twierdzenia, iż fałszerstwo dowodów, o którym mowa we wniosku skarżących jest oczywiste. Z tych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.