II SA/Sz 330/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO Ma/420/4731/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 30 października 2023 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2a, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 64a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 7752 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", Wójt Gminy D. ustalił na rzecz M. Spółki z o.o., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie W., w gminie D.. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. K., dalej jako "strona", "skarżąca", zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Podniosła, że decyzja jest sprzeczna z prawem, gdyż o jej wydanie wystąpiła osoba nieuprawniona, a jej celem jest obejście prawa ze szkodą, między innymi, dla budżetu państwa. Wskazała ponadto, że w załączniku graficznym do decyzji zobrazowano stan działki nr [...] sprzed 2 lat, zanim na działkę zwieziono kilkadziesiąt ton śmieci, które przykryto kilkudziesięcioma tonami ziemi, a wzdłuż całej szerokości działki usypano kilkumetrowy wał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 1 marca 2024 r., umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił, że skarżąca, pomimo tego, że nie była stroną postępowania przed organem I instancji, wniosła odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania. Dalej organ przywołał art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że z poczynionych ustaleń wynika, iż skarżąca nie posiada w badanej sprawie interesu prawnego. Strona, jak ustaliło Kolegium, jest jedynie właścicielką działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], które nie graniczą w żaden sposób z terenem zainwestowania i nie znajdują się w najbliższej okolicy tego terenu. Z kolei działka oznaczona nr [...], która przylega do terenu zainwestowania, została zbyta przez skarżącą w 2020 r. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te wskazują na to, że planowana inwestycja w żaden obiektywny sposób nie wpływa i nie może wpływać na wykonywany przez skarżącą zakres jej praw, czy obowiązków aktualnie posiadanych nieruchomości. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu, w którym odwołujący nie posiada przymiotu strony nie bada się merytorycznej słuszności zarzutów odwołania. M. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że co prawda w 2020 r. nieruchomość oznaczoną nr ew. [...] zbyła na rzecz K. Z. i A. Z., ale przedmiotem zbycia było jedynie 75% udziałów. Wskazała, że inwestorzy w znajdujących się na terenie nieruchomości budynkach nie zamieszkali, jak również nie interesowali się ich stanem, skutkiem czego popadły w ruinę. Na terenie nieruchomości składowali materiały budowlane i sprzęt związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżąca wyjaśniła, że zamieszkuje w budynku obory, który wykorzystywała do prowadzonej działalności rolniczej. Wyjaśniła, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] zniesiono współwłasność nieruchomości przy ul. [...] w W. . Ze skargi wynika, że inwestorzy postanowieniem tym zostali zobowiązani do zapłaty na rzecz skarżącej - solidarnie, ustalonej przez Sąd kwoty, natomiast skarżąca została zobowiązana do wydania nieruchomości. Zarówno legalność tego postanowienia, jak i wysokość kwoty skarżąca kwestionuje. Skarżąca wskazała ponadto na wszczęte przez Komornika przy Sądzie Rejonowym S. – A. Z. postępowanie egzekucyjne o sygn. akt [...], na które złożyła skargę. W jej ocenie, w świetle powyższych okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie błędnie uznało, że nie jest stroną w sprawie. Do skargi nie załączono żadnych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że prawo własności, czy też współwłasności skarżącej do działki nr [...] nie zostało potwierdzone w toku postępowania odwoławczego, nie wynika z posiadanych przez organ I instancji danych przekazanych informacyjnie organowi odwoławczemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem skarżącej M. K. uznając, że nie przysługuje jej przymiot strony. Należy zatem wyjaśnić, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści tego przepisu wynika wprost, że wniesienie środka odwoławczego zostało zastrzeżone wyłącznie dla podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem odwołania, przysługuje przymiot strony. Definicję strony zawiera natomiast art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech, jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). W szczególności interes prawny może być wywodzony z prawa własności, jeżeli powołująca się nań strona jest w stanie wykazać, że decyzja, którą skarży wpływa na wykonywanie tego prawa, np. ogranicza je, bądź uniemożliwia korzystanie z niego całkowicie. Rzeczą organu, do którego wpłynęło odwołanie jest zatem ustalenie – w ramach wstępnego badania, czy zostało ono wniesione w terminie i przez podmiot uprawniony. W sytuacji, gdy odwołanie wniosła osoba, która w postępowaniu przed organem I instancji nie uczestniczyła, obowiązkiem organu odwoławczego jest wówczas zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie otwartym dla stron, które w postępowaniu uczestniczyły i którym doręczono odpisy decyzji, a także czy podmiot ten posiada interes prawny w rozumieniu wyżej opisanym. W tym celu konieczne może okazać się dokonanie przez organ odwoławczy niezbędnych ustaleń w tym zakresie. W badanej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżąca jest właścicielką działek o numerach [...], [...] i [...], które nie graniczą z terenem zainwestowania, natomiast działkę nr [...] zbyła w 2020 r. W aktach postępowania brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów okoliczności te potwierdzających, poza odręcznymi notatkami sporządzonymi na odwołaniu złożonym przez skarżącą oraz wydruku z poczty elektronicznej. W korespondencji z organem odwoławczym poinformowano A. Z. o konieczności dostarczenia dodatkowych dokumentów, aby organ mógł umorzyć postępowanie. A. Z. wskazał natomiast, że posiada "orzeczenie sądu ostateczne, że pani K. nie jest właścicielem nieruchomości i nie ma żadnych praw". W ocenie Sądu takie wyjaśnienie statusu skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wystarczające. Skoro bowiem organ powołuje się na to, że nieruchomość została przez skarżącą zbyta, to powinien załączyć do akt stosowny dokument okoliczność tę potwierdzający. Jeżeli natomiast organ powziął informacje, że w sprawie toczyło się postępowanie sądowe, efektem którego jest pozbawienie skarżącej prawa do nieruchomości, a reprezentujący spółkę wskazuje, że jest w posiadaniu stosownego postanowienia wydanego przez sąd, to obowiązkiem organu było dokument ten pozyskać i załączyć do akt postępowania. Tymczasem organ powołuje się na okoliczności, których w żaden sposób nie da się zweryfikować, przez co decyzja nie poddaje się kontroli. Jest to istotne w świetle podnoszonych przez skarżącą faktów, które świadczyć mają o przysługujących jej uprawnieniach strony w toczącym się postępowaniu. W obecnym stanie nie wiadomo bowiem, czy skarżąca nieruchomość zbyła, czy też została pozbawiona prawa własności w inny sposób, czy też jakieś uprawnienia w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada. Sąd dostrzega, iż w aktach sprawy znajduje się dotyczący działki nr [...] wypis z rejestru gruntów, w którym wskazani są właściciele tej nieruchomości, jednak w świetle podnoszonych przez skarżącą okoliczności, wymaga to wyjaśnienia i uzupełnienia akt w taki sposób, aby posiadanie po stronie skarżącej przymiotu strony, bądź jego brak był niewątpliwy. Podkreślić należy, że na obecnym etapie Sąd nie przesądza o tym, czy skarżąca powinna być stroną postępowania. Wskazać także trzeba, że poza kognicją sądów administracyjnych i organów administracji publicznej pozostaje ocena sposobu procedowania przez sądy powszechne i wydawanych przez nie postanowień. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.