II SA/Sz 331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. 1. Burmistrz Gminy G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...] na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a."), art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3-6, ust. 11, ust. 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.d.p."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki [...] z siedzibą w G. (powoływana dalej jako: "Skarżąca" lub "Spółka") z dnia [...] r., wydał zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego w miejscowości Ż. (dz. nr [...], [...] obręb geodezyjny [...]), w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przyłącza teletechnicznego od dnia [...] r. Opłatę za ww. zajęcie za rok [...] r. Organ ustalił w kwocie [...]zł. Natomiast od [...] r. opłatę roczną Organ ustalił w wysokości [...] zł. Jak zaznaczył Organ, opłata dotyczy zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogi gminnej. Z uwagi na powzięte informacje, z których wynikało, że umieszczenie przyłączy teletechnicznych nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniu [...] r. (pismo znak [...]), wszczęto postępowanie administracyjne mające na celu potwierdzenie ww. informacji i ewentualne wymierzenie kary pieniężnej. Wniosek rozpatrzono tylko w kontekście umieszczenia urządzeń wbudowanych w pasach drogowych. Za datę umieszczenia urządzeń wbudowanych w pasach drogowych dróg gminnych Organ przyjął datę wpływu wniosku. 2. Pismem z dnia [...] r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, której zarzuciła naruszenie: - art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania strony i wydanie decyzji częściowej bez przewidzianych ku temu podstaw, w sytuacji, gdy żądanie nie było podzielne i cały wniosek winien podlegać całościowemu rozstrzygnięciu, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez dowolne ustalenie, że urządzenia teletechniczne objęte wnioskiem Spółki zostały umieszczone w pasie drogi bez wymaganego zezwolenia. 3. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy zauważył, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Organ I instancji wyraźnie stwierdził, że wniosek strony rozpatrzono tylko w kontekście umieszczenia urządzeń wybudowanych w pasach drogowych, gdyż umieszczenie przyłącza teletechnicznego już nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomimo podania powodu, dla którego Organ I instancji nie rozpatrzył w całości żądania Skarżącej, w sentencji tej decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Niewątpliwie Organ I instancji nie rozstrzygnął co do całości żądania z wniosku z dnia [...] r. (powinno być 24 sierpnia przypisek Sądu), a złożone przez Spółkę odwołanie dotyczy żądania, o którym Organ I instancji nie rozstrzygnął w sentencji decyzji. Kolegium wskazało na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. W razie popierania odwołania organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność, w razie oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (por. np. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2003 r ., sygn. akt I SA/Wr 796/96). Organ odwoławczy wskazał, że celem ustalenia charakteru pisma z dnia [...] r. zwrócił się do Spółki z zapytaniem o jednoznaczne jego sprecyzowanie, tj. czy przedmiotowe pismo stanowi odwołanie od decyzji, czy też wniosek o uzupełnienie decyzji Organu I instancji. W piśmie z dnia [...] r. Spółka wskazała, że jej pismo z dnia [...] r. stanowi odwołanie od decyzji Organu I instancji. Kierując się powyższym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że od orzeczenia nieistniejącego nie przysługuje środek odwoławczy (art. 134 k.p.a.). 4. Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od Organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w następstwie ustalenia, że zostało ono skierowane przeciwko rozstrzygnięciu, które nie zostało zawarte w decyzji Organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że decyzja Burmistrza Gminy G. w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na potrzeby wykonania prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Decyzja zawiera jednak rozstrzygnięcie co do zezwolenia na zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, a przede wszystkim rozstrzygnięcie co do opłaty z tego tytułu. Według Skarżącej, jej odwołanie kwestionuje ten właśnie element rozstrzygnięcia, zarzucając Organowi I instancji, że oparto je o błędne ustalenia faktyczne, tj. okoliczności niewynikające z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia było bowiem ustalenie Organu I instancji, że od [...] r. Spółka zajmuje pas drogowy, w formie opisanej w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Rozstrzygnięcie co do sposobu, zakresu i czasookresu zajęcia pasa drogowego jest zawarte w sentencji decyzji Organu I instancji. Zdaniem Spółki, nie znajduje usprawiedliwienia stanowisko Organu odwoławczego jakoby odwołanie skierowano przeciwko rozstrzygnięciu, którego decyzja nie zawiera i odwołanie było niedopuszczalne. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 6. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływana dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., Sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym w oparciu o kryterium legalności, doprowadziła Sąd do przekonania, że akt ten nie odpowiada prawu. 7. Przedmiotem skargi w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącą od decyzji wydanej w sprawie zajęcia odcinka pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że słusznie uznał Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż ww. przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy strona składa odwołanie od rozstrzygnięcia nieistniejącego. Jednakże, w ocenie Sądu, Organ błędnie ustalił, że taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Jak wynika z przyjętego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, na które powołał się zaskarżony Organ, w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Z kolei Organ odwoławczy, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze - art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Wr 796/96, opubl. w Lex nr 32938). 8. W okolicznościach sprawy niesporne jest, że wniosek Spółki z dnia [...] r., kierowany do Organu I instancji, zawierał żądanie wydania decyzji w zakresie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego i wykonanie w nim prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, tj. przyłączy teletechnicznych. Wydając decyzję z dnia [...] r., Organ I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w zakresie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, ustalając z tego tytułu opłatę za [...] r. od dnia złożenia wniosku do organu, tj. od [...] r. oraz ustalając przedmiotową opłatę na lata następne zajęcia pasa drogowego. W pozostałym zakresie, Organ odstąpił od rozstrzygnięcia żądania Spółki, tj. wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego celem wykonania w nim prac niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Organ uzasadnił ww. stwierdzeniem, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi (przed rozpoznaniem tego wniosku), o czym świadczy pismo nr [...] W tym stanie rzeczy, Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania oraz poprzez dowolne ustalenie, że urządzenia teletechniczne objęte wnioskiem Spółki zostały już umieszczone w pasie drogi. 9. W ocenie Sądu, Organ wadliwie ustalił, że ww. odwołanie dotyczy żądania, o którym Organ I instancji nie rozstrzygnął w sentencji decyzji. Jak podniosła bowiem Skarżąca w skardze, co znajduje potwierdzenie w treści odwołania, Organ bez żadnej podstawy dowodowej, jak też bez umożliwienia Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, najzupełniej dowolnie ustalił, że urządzenia teletechniczne zostały umieszczone w pasie drogi. Zdaniem Sądu, skoro Organ I instancji zawarł w swej decyzji rozstrzygnięcie co do sposobu, zakresu i czasu zajęcia pasa drogowego, a zarzuty odwołania kwestionują właśnie te elementy rozstrzygnięcia, to nie sposób przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia ze stanem tożsamym, jak przedstawiony w cytowanym orzecznictwie, które w sytuacji wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, uznaje takie odwołanie za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że kwestionuje rozstrzygnięcie Organu I instancji, oparte na ustaleniu, że od [...] r. zajmuje pas drogowy, w sposób sankcjonowany karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mając na uwadze wyliczoną Spółce opłatę za umieszczenie urządzeń teletechnicznych w pasie drogowym, już od momentu złożeniu wniosku oraz fakt, że Skarżąca podtrzymała odwołanie, należy przyznać rację zarzutom skargi, iż Organ odwoławczy bez żadnego usprawiedliwienia uznał, że odwołanie było niedopuszczalne. 10. Podsumowując stwierdzić należy, że Organ nie rozpoznał w należyty sposób odwołania, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Obowiązkiem Organu winno być bowiem rozpoznanie odwołania Spółki także w części rozstrzygniętej decyzją Organu I instancji. 11. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zaś o ściągnięciu od Organu odwoławczego kwotę [...]zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi w oparciu o art. 223 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.