II SA/Sz 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. G. i S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu zażalenia R. i S. G utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] nakładające na R. i S. G. karę w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania wiaty magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...] w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia ww. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę budowy wiaty magazynowej znajdującej się na działkach nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...], w wyniku której ustalił, że ww. wiata, budowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], jest użytkowana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Pod wiatą znajdowały się liczne wyroby budowlane w postaci rur PCV, glazury i itp. W oparciu o powyższe ustalenia INB wydał, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane, postanowienie z dnia [...] r. wymierzające R. i S. G., będącym inwestorami budowy przedmiotowej wiaty, karę z tytułu nielegalnego jej użytkowania. W ocenie organu powiatowego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, nadzór budowlany, zgodnie z art. 57 ust. 7 tej ustawy, wymierza karę, która stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości (w), przy czym stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., przedmiotowa wiata magazynowa zaliczona została do kategorii [...] wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, dla której współczynnik kategorii obiektu k = [...]. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym kubatura przedmiotowej wiaty wynosi [...] m3. Przyjęto współczynnik wielkości obiektu w =[...]. Zatem INB ustalił wysokość kary jako iloczyn: "sxkxwxl0 = [...] zł. Zażalenie na postanowienie organu powiatowego złożyli R. i S. G, reprezentowani przez radcę prawnego M. K., wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podali, że od czasu rozpoczęcia przez nich działalności handlowej przy ul. [...], przez cały czas składowali materiały związane z prowadzoną działalnością gospodarczą - [...]. Z tego też powodu skarżący utwardzili nawierzchnię działek kostką brukową. W związku ze znacznymi trudnościami, związanymi z przesuwaniem składowanych materiałów, skarżący zdecydowali się postawić obiekt o takiej konstrukcji, która umożliwiałaby zbudowanie tego obiektu bez konieczności usuwania z terenu zabudowy zgromadzonych na działkach materiałów budowlanych, składowanych w związku z prowadzoną działalnością handlową. Skarżący zdecydowali zatem o wybudowaniu wiaty, której gotowe elementy konstrukcyjne były spawane i mocowane na miejscu, bez konieczności wydzielania znacznych powierzchni i przenoszenia wszystkich materiałów. Przesuwane były jedynie te materiały, które w danej chwili utrudniały zespawanie elementów wiaty. Montaż zaprojektowanych ścian bocznych zaplanowany natomiast był na [...]-[...] r., kiedy ilość towarów byłaby mniejsza i wtedy też planowane było usunięcie wszystkich materiałów z placu, na którym posadowiona jest wiata. Następnie wewnątrz miały być wykonane odpowiednie regały i stelaże do przechowywania materiałów (towarów). Dopiero po zakończeniu budowy i uzyskaniu pozwolenia na budowę materiały te miały być przeniesione do wiaty. Zdaniem skarżących w żadnym razie nie można przyjąć za prawidłowe stanowiska organu powiatowego, że wiata jest użytkowana, ponieważ wykonana jest jedynie część inwestycji w postaci konstrukcji zadaszenia, natomiast materiały wykorzystywane przez skarżących do prowadzonej działalności handlowej były składowane na placu (jak dotychczas), a nie wewnątrz wiaty, która w istocie jeszcze nie istnieje. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, w oparciu o akta sprawy wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany przed formalno-prawnym zakończeniem jego budowy. Jednoznacznie świadczą o tym zapisy w protokole kontroli o składowanych materiałach budowlanych oraz fotografie wykonane w jej toku i załączone do akt sprawy organu pierwszej instancji, na których widoczne są różnego rodzaju materiały budowlane, jak tez zaparkowany pod dachem przedmiotowego budynku samochód. Przepis art. 57 ust. 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] r., nr [...], pozwalającą na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, obiekt ten zaliczony został do kategorii [...] według załącznika do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści przepisu art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestorzy takiej decyzji w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy nie posiadali. Zgodnie z przepisami ww. ustawy, za formalno-prawne zakończenie budowy i złożenie zawiadomienia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o jej zakończeniu lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, odpowiedzialny jest inwestor lub jego następca prawny. Podniesionych w zażaleniu wyjaśnień skarżących, iż przedmiotowy obiekt budowlany budowany był na terenie już utwardzonym, na którym składowane były materiały budowlane nie można uznać za wiarygodne. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, jednoznacznie wynika, iż zamierzenie budowlane obejmuje, m. in., utwardzenie terenu pod tym obiektem. W pkt [...] projektu budowlanego pt. "Opis budowlano-konstrukcyjny" w ppkt [...] podano: "Zagęszczenie gruntu nasypowego do nośności 0,5 kg/cm2", a w ppkt [...] podano: "Podłogi i posadzki - wyłożenia z kostki brukowej »polbruk« z minimalnymi spadkami w kierunku ścian.", zaś w ppkt [...] "Utwardzenie placu i dojazdów >>polbruk«". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż składowanie materiałów budowlanych przeznaczonych do sprzedaży na istniejącym, uprzednio już utwardzonym placu nie było możliwe, gdyż teren ten nie był utwardzony, a jego utwardzenie zostało wykonane w ramach robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. Tym samym skarżący złożyli, widoczne na fotografiach wykonanych przez organ powiatowy w trakcie kontroli i opisane w protokole, materiały budowlane w toku robót budowlanych objętych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego przystępując tym samym do użytkowania tego obiektu. W świetle powyższego wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jest zasadne, jak też za zasadne uznać należy wskazanie adresata przedmiotowego postanowienia wymierzającego karę. Zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami art. 59f ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, kara grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z przytoczonej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiotowy obiekt budowlany należy do kategorii [...] według załącznika do obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. projektu budowlanego podano, że kubatura przedmiotowego obiektu wynosi [...] m3. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii [...], współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) ma wartość równą 10, natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), dla obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii [...], o kubaturze nie przekraczającej [...] m3, wynosi 1. Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi iloczyn: [...] = [...] złotych (słownie: [...]). Z powyższego wynika, iż wysokość wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie określona została w sentencji zaskarżonego postanowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, pomimo błędu rachunkowego w uzasadnieniu tego postanowienia. W skardze na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. i S. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, podnosząc, że argument utwardzenia terenu, na którym usytuowana jest wiata, nie był dotychczas podnoszony przez organ I instancji, a zatem skarżący nie mieli możliwości ustosunkowania się do niego. Skarżący wskazali również, że utwardzenie ww. terenu nastąpiło w [...] r., a zatem jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę wiaty. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów, niż zawarte w skardze. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny powołany jest do sprawowania, w zakresie swojej właściwości, kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza kontrolę prawidłowości stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W związku z licznymi sytuacjami użytkowania obiektów budowlanych bez dopełnienia wymaganych prawem formalności ustawodawca przewidział w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa. Należy jednak podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (vide: wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]; wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]). W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy. Dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, lecz powinno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur mających na celu doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej. Tak więc w sytuacji, gdy użytkowany nielegalnie obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a to w świetle powyższych rozważań oznacza, że obciążanie inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowanie takiego obiektu jest przedwczesne. Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, że przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania. Nie wiadomo też, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (vide: wyrok WSA z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że inwestycja polegająca na budowie wiaty magazynowej, została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. odległość obiektu od granicy z działką nr [...] winna wynosić [...] m, a wynosi przy narożniku południowo-zachodnim - [...] m, zaś przy narożniku północno-zachodnim – ok. [...] m. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organy nadzoru budowlanego winny więc rozważyć zasadność i tok dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowej wiaty, przy uwzględnieniu ww. odstępstw od projektu, dokonanych przy realizowaniu inwestycji. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.