II SA/Sz 333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. art. 48 ust. 1 i 4, a także art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał P. Spółce rozbiórkę pasmowej płyty betonowej oraz podbudowy z gruzu wykonanych na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w wyniku zawiadomienia Wójta Gminy o wykonywaniu robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej przeprowadził w dniu 4 lipca 2013 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o protokół kontroli oraz załączony do niego materiał fotograficzny organ ustalił, że na ww. działce prowadzone są roboty polegające na wylewaniu płyty betonowej o wymiarach 2, 4 m szerokości i około 100 m długości na podbudowie z gruzu. W toku postępowania organ uzyskał od Starostwa Powiatowego informację, że będąca inwestorem Spółka P. dnia 12 czerwca 2013 r. dokonała zgłoszenia robót, m.in. na terenie działki nr [...], niewymagających pozwolenia na budowę polegających na utwardzeniu terenu poprzez wykonanie nawierzchni betonowej oraz budowie kilkudziesięciu wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2 oraz ustawieniu na gruncie dwóch baraków systemowych stalowych o wymiarach 8,5 x 2,5 m, nie połączonych trwale z gruntem i przeznaczonych do rozbiórki przed upływem 120 dni. Ponadto organ ustalił, że inwestor przystąpił do wykonywania robót przed upływem wymaganych 30 dni, od dnia dokonania zgłoszenia, zatem przed jego rozpatrzeniem. W oparciu o protokół kontroli z dnia 4 lipca 2013 r. organ stwierdził, że wykonany zakres robót nie pokrywał się z tym, który został zgłoszony, bowiem inwestor wykonał pasmowe płyty betonowe mające służyć za podstawę dla wiat z klatkami na zwierzęta w ramach zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie obiektu budowlanego - fermy [...]. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych w warunkach samowoli budowlanej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2013 r., określonych dokumentów. Organ I instancji podkreślił, że nie wywiązanie się z nałożonego ww. postanowieniem obowiązku stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych stosownie do art. 48 ust. 4 i 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestionując powyższą decyzję P. Spółka złożyła od niej odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy ewentualnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Jednocześnie odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 ust. 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że wykonane roboty budowlane to fundament pod wiaty z klatkami na zwierzęta wykonane w ramach zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wykonane przez inwestora roboty wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy w ocenie odwołującej prowadzone roboty stanowiły remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowalny) i nowej płyty betonowej lub stanowiły roboty nie podlegające przepisom ustawy Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującej, wydana decyzja nie precyzuje czy wykonane roboty (jak zostało to stwierdzone przez organ nadzoru) na istniejącej płycie betonowej zaliczyć należy do robót budowlanych w myśl art. 3 pkt 7 ww. ustawy. W dalszej części odwołania Spółka rozważała kwestię charakteru wykonanych robót, które można uznać za zmianę ukształtowania terenu - rzędnych terenu - które podlegają przepisom o ochronie gruntów rolnych. Zaznaczyła, że pod wykonaną płytą znajduje się już utwardzenie terenu - nie nastąpiła zmiana funkcji gruntu, w związku z powyższym powyższe roboty należałoby uznać jako remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowlany) i nowej płyty betonowej lub zakwalifikować je jako roboty nie podlegające przepisom Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła, że organ nadzoru nie udowodnił w sposób należyty, że taki element konstrukcyjny powstał lub też może zostać wykorzystany jako element części budynku lub budowli. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4, a także art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku analizy materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli nieruchomości z dnia 4 lipca 2013 r., organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr [...] zrealizowane zostały roboty budowlane, polegające na wykonaniu pasmowej płyty betonowej (na podbudowie z gruzu budowlanego). Ponadto wykonano podbudowy pod kolejne dwie płyty pasmowe, a następna była w przygotowaniu. Układ elementów jest równoległy, pomiędzy nimi pozostawiono pas wolny o szerokości kilku metrów. Organ powołując się na przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane podniósł, że wykonanie przedmiotowych robót powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu II instancji, inwestor nie legitymował się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie powyższych robót. Na skierowane do Starosty zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] z dnia 12-06-2013 r., których zakres obejmował m.in. utwardzenie terenu oraz ustawienie drewnianych wiat Starosta wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że przeprowadzonych prac nie można zakwalifikować jako remontu utwardzenia terenu, bowiem w ocenie organu przeprowadzone roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz wykonaniu nowych elementów - płyt, które, jak ustalił organ I instancji, mają stanowić podstawę dla posadowienia obiektów inwentarskich - wiat na klatki dla zwierząt futerkowych, które są częścią tych obiektów. Argumentując swoje stanowisko organ powołał się na ustalenia dokonane podczas kontroli obiektu w dniu 4 lipca 2013 r. odnoszące się do stwierdzonych na nieruchomości gotowych konstrukcji drewnianych do montażu wiat na klatki. Powołując się na rysunek konstrukcyjny elementu takiej wiaty, załączonego do zgłoszenia robót organ ustalił, że wiata nie jest obiektem wolnostojącym, lecz wymaga zakotwienia. W tych okolicznościach, organ stwierdził, że budowa obiektów inwentarskich, w świetle przywołanych przepisów prawa budowlanego, nie jest zwolniona z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ wskazał, że P. Spółka zgłosiła w dniu 24 czerwca 2013 r., w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii, zamiar rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych. W wyniku rozpatrzenia materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia 4 lipca 2013 r. dotyczących przedstawienia dokumentu potwierdzającego zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu budowlanego, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego organ II instancji uznał za prawidłową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektów. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją P. Spółka złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednocześnie wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że wykonane roboty budowlane to fundament pod wiaty z klatkami na zwierzęta wykonane w ramach zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wykonane przez inwestora roboty wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, prowadzone roboty stanowiły remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowalny, gdzie warstwa gruzu stanowi pewnego rodzaju izolację termiczną – zamiast np. styropianu, co w konsekwencji daje na posadzce warstwę izolacyjną i nową posadzkę) i nowej płyty betonowej lub stanowiły roboty nie podlegające przepisom ustawy Prawa budowlanego. Ponadto skarżąca podniosła, że wykonanie podbudowy z gruzu nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Uzasadniając zgłoszone powyżej zarzuty skarżąca wskazała, że skoro pod wykonaną płytą teren był utwardzony, zatem nie nastąpiła zmiana funkcji gruntu, w związku z tym przedmiotowe roboty należało uznać za remont. Powołując się na nieokreślone bliżej orzecznictwo skarżąca zarzuciła błędne nakazanie rozebrania podbudowy z gruzu. Odnosząc się do ustaleń organu dotyczących zmagazynowania na terenie przedmiotowej działki konstrukcji drewnianych do montażu wiat na klatki, zarzuciła, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby konstrukcje te stanowiły budynek lub jego część, zatem w tych okolicznościach skarżąca podniosła, że nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia przedmiotowych robót. Dodatkowo Spółka podniosła brak podstaw do uznania za materiał dowodowy oświadczenia kierownika budowy złożonego do protokołu oględzin nieruchomości z uwagi na brak legitymacji do reprezentowania inwestora w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła ponadto błędne ustalenie przez organ, że w związku ze zgłoszeniem w dniu 24 czerwca 2013 r. zamiaru rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych, zmagazynowane na przedmiotowej działce konstrukcje drewniane stanowią obiekty inwentarskie, a wykonane płyty betonowe mają służyć za podstawę dla wiat z klatkami na zwierzęta w ramach zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie fermy [...]. Jednocześnie skarżąca podniosła, że jej zamiarem było postawienie wiat gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 objętych zgłoszeniem. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenia art. 107 ust. 3 K.p.a. polegające na niewskazaniu faktów i dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane - do jakich należy: budowa uregulowana w art. 3 pkt 6 ustawy (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie. Działania inwestora prowadzone na spornym obiekcie stanowiły roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako budowę części obiektu budowlanego. Prace te zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, przyjęte w zaskarżonym orzeczeniu właściwe ustalenia faktyczne podjęte w oparciu o materiał dowodowy w postaci: protokołu oględzin nieruchomości z dnia 4 lipca 2014r., w którym podano, że "wykonywane roboty polegają na wylewaniu podłoża dla klatek na [...]" oraz fotografii stanowiących załącznik do ww. protokołu, wskazujących m.in. na zmagazynowanie na nieruchomości gotowych konstrukcji drewnianych do montażu wiat na klatki - potwierdzają, że na działce nr [...] zrealizowane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu pasmowej płyty betonowej, na podbudowie z gruzu budowlanego, które stanowią podstawę dla zrealizowania budowy obiektów budowlanych, inwentarskich (wiat na klatki do hodowli zwierząt futerkowych). Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę na zgłoszenie inwestora skierowane do Powiatowego Inspektora Weterynarii z dnia 24 czerwca 2013 r. zawierające zamiar rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych. W tych okolicznościach, organy słusznie przyjęły, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie stosując tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ nadzoru budowlanego rozpoczął proces legalizacji opisanej samowoli. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w myśl art. 48 ust. 1, jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę): 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w nim dokumentów. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie opisanych obowiązków, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 4 i ust.1). W przedmiotowej sprawie obowiązki, o jakich mowa wyżej zostały nałożone na skarżącą postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 4 lipca 2013 r. ponieważ skarżąca Spółka w wyznaczonym terminie nie przedłożyła stosownych dokumentów, na mocy art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy organ I instancji prawidłowo nakazał jej rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu. Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na dokonanej przez organ nadzoru budowalnego błędnej kwalifikacji robót wykonanych przez inwestora, które zdaniem Spółki, należało uznać za remont wyjaśnienia wymaga, że pojęcie remontu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 8 ustawy, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle powołanej definicji podkreślenia wymaga, że konieczną cechą remontu jest to by roboty z nim związane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowalnym. Zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestora w postaci podbudowy z gruzu oraz wykonania pasmowej płyty betonowej trudno zakwalifikować jako remont istniejącego obiektu, bowiem nosi on cechy budowy - przez którą stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin dnia 4 lipca 2013 r., na przedmiotowej działce doszło do wykonania części nowego obiektu, zatem wykonanie tych robót, wbrew przeświadczeniu skarżącej, nie spowodowało odtworzenia stanu pierwotnego, zaś w związku z tym, że wykonane roboty obejmowały również podbudowę z gruzu, zatem wbrew przeświadczeniu skarżącej, zasadnie organ rozstrzygnął o rozbiórce w tym zakresie. Ponadto nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oświadczenia kierownika robót złożonego do protokołu oględzin, który w ocenie skarżącej nie miał uprawnień do jej reprezentowania, bowiem oświadczenie to stanowi dowód w świetle art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym za dowód w procedurze administracyjnej należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że oświadczenie to nie stanowiło jedynego dowodu w sprawie, zaś koresponduje ono z dowodem w postaci dokumentacji fotograficznej, z której jednoznacznie wynika zakres wykonanych robót oraz zamiar przeprowadzenia inwestycji w postaci budowy ww. obiektu, co potwierdzają zmagazynowane na przedmiotowej działce konstrukcje drewniane do montażu wiat na klatki. Niezależnie od powyższego prawidłowo organ zwrócił uwagę na fakt zgłoszenia przez skarżącą do Powiatowego Inspektora Weterynarii zamiaru rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych, który stanowił dodatkowy argument na potwierdzenie ustaleń organu. W przedmiotowej sprawie, w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w tym wskazywanych w skardze przepisów proceduralnych tj.: art.7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Materiał zebrany w sprawie wbrew zarzutom skargi został zebrany i rozpatrzony należycie, w aktach sprawy oprócz protokołu z kontroli znajduje się również dokumentacja fotograficzna, na której udokumentowany został stan robót podczas kontroli obiektu dokonanej w dniu 4 lipca 2014 r. oraz fakt istnienia konstrukcji drewnianych do montażu wiat. W uzasadnieniu decyzji organy wyjaśniły okoliczności wskazujące na konieczność wydania decyzji w danej sprawie oraz wskazały normy prawne mające zastosowanie w sprawie, zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Reasumując wobec niewypełnienia przez P. Spółkę obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r. niemożliwym stało się kontynuowanie czynności zmierzających do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Unormowanie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy określa w sposób jednoznaczny skutki niespełnienia nałożonych na inwestora obowiązków w postaci nakazu rozbiórki, o czym organy w niniejszej sprawie orzekły nie naruszając prawa. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.