II SA/Sz 334/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 i 155 k.p.a., orzekł o uchyleniu od dnia 1 października 2017 r. decyzji nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu E. S. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...] r. przyznano E. S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie w dniu 27 listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo strony o rezygnacji od dnia 1 grudnia 2017 r. z dodatku mieszkaniowego przyznanego powyższą decyzją. W dniu 29 listopada 2017 r. wpłynęło ponadto sprostowanie tego pisma, z którego wynika, że skarżąca wnosi o cofnięcie decyzji "ze skutkiem prawnym". Mając na uwadze prośbę skarżącej zawartą w opisanych wyżej pismach, organ uchylił decyzję z dnia [...] r. od dnia 1 października 2017 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że powinien być w niej wpisany "miesiąc grudzień 2017 r. oprócz października 2017 r. i listopada 2017 r., iż do 10-tego każdego miesiąca wpływa na konto ZGM dodatek mieszkaniowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 – 10 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu uchylenia decyzji tj. od 1 października 2017 r. a w pozostałej części tj. uchylenia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., który pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej na niekorzyść strony m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, gdy wpływa to na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny i ze względu na ten właśnie charakter może ona wywierać skutki od momentu jej wydania. Nie może uchylać lub zmieniać obowiązującej innej decyzji wstecz, tak jak to uczynił organ, wydając decyzję w dniu [...] r. uchylając decyzję wstecznie tj. od dnia 1 października 2017 r. Wskazanie dnia uchylenia decyzji ma rację bytu tylko w przypadku uchylenia decyzji ze skutkiem wyprzedzającym, w pozostałych sytuacjach nie należy wskazywać daty tylko orzec o uchyleniu decyzji. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, E. S. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że jej skarga dotyczy uchylającej decyzji w części terminu tego uchylenia – od 1 października 2017 r. jak również pozostałej części tj. "uchylenia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy utrzymującej w mocy". W uzasadnieniu skargi strona poddała w wątpliwość "na jakiej podstawie prawnej ustalono dodatek mieszkaniowy, iż wyrok Sądu jest niezgodny z prawem, a także wypowiedzenie lokalu jest niezgodne z prawem". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. uchylająca decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. w części dotyczącej terminu uchylenia decyzji od dnia 1 października 2017 r., zaś w pozostałej części tj. uchylenia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy – utrzymująca tę decyzję w mocy. Należy podkreślić, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2017 r. sprostowanego pismami z dnia 29 listopada 2017 r. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Skoro zatem skarżąca zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego przyznanego jej decyzją z dnia [...] r., organ w oparciu o cytowany wyżej przepis uchylił tę decyzję. Kwestią sporną pozostaje jednak czy decyzja winna zostać uchylona od dnia 1 października 2017 r., tak jak określono to w decyzji z dnia [...] r., czy też bez wskazania jakiejkolwiek daty, przy przyjęciu, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki dopiero od momentu jej wydania – jak wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] r. W niniejszej sprawie zaznaczenia wymaga dodatkowo, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego pozostaje w związku z decyzją wydaną przez ten organ w przedmiocie zasiłku stałego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 333/18), decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zmienił decyzję własną z dnia [...] r. w ten sposób, że od grudnia 2017 r. do chwili ustania potrzeby orzekł o wysokości zasiłku stałego przysługującego E. S. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ przyjął w tej decyzji, że w listopadzie 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa strony, ponieważ odwołująca się złożyła prośbę o rezygnację z dodatku mieszkaniowego i z tego względu od grudnia 2017 r. uległa zmianie kwota przyznanego zasiłku stałego. W związku z tym od 1 grudnia 2017 r. skarżącej przysługuje zasiłek stały w wysokości [...] zł. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji bowiem oczekiwała przyznania zasiłku stałego z wyrównaniem za listopad 2017 r., jednakże Kolegium odwołanie to uznało za niezasadne przyjmując, że za ten miesiąc strona miała przyznany dodatek mieszkaniowy, który spowodował zmniejszenie wysokości zasiłku stałego w listopadzie 2017 r. Jak wskazano w omawianym wyroku, Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r., uwzględniając wniosek strony, uchylił od dnia 1 października 2017 r. decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego informując w jej uzasadnieniu, że wystąpi do zarządcy budynku o zwrot dodatku za okres od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. w kwocie [...]zł. Rozpoznając wniosek skarżącej o uwzględnienie ww. decyzji z [...] r. o cofnięciu prawa do dodatku mieszkaniowego od 1 października 2017 r., również powołując się na art. 155 k.p.a., Prezydent Miasta K. nie uwzględnił jednak w pełni wniosku strony oraz skutków prawnych wydanej [...] r. decyzji, z mocą wsteczną pozbawiającej skarżącą prawa do dodatku mieszkaniowego. Jak wskazał Sąd w cytowanym wyroku, wobec przymiotu ostateczności decyzji z [...] r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. z mocą ex tunc, pomimo wypłaconego za październik i listopad 2017 r. dodatku mieszkaniowego i żądania jego zwrotu od zarządcy budynku doszło do sytuacji, w której skarżąca decyzją Prezydenta Miasta K. została pozbawiona z mocą wsteczną prawa do dodatku mieszkaniowego, a pomimo to następną decyzją tegoż organu, zmieniającą decyzję w sprawie zasiłku stałego, okoliczności tej nie uwzględniono. Również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że za listopad 2017 r. strona miała przyznany dodatek mieszkaniowy, który spowodował zmniejszenie wysokości zasiłku stałego. Sąd nie miał przy tym wątpliwości, że stanowisko skarżącej artykułowane przed organami administracji w sposób oczywisty miało doprowadzić do sytuacji, w której skarżąca zrezygnowała z pobierania dodatku mieszkaniowego aby dzięki temu uzyskiwać zasiłek stały w pełnej wysokości [...] zł. Zdaniem tego Sądu, rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. winien uwzględnić oczekiwania skarżącej w miarę posiadanych kompetencji i zastosować przepisy prawa w sposób, który będzie uwzględniał słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), w szczególności przy wydawaniu obu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Prezydent albo winien uchylić decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ze skutkiem ex nunc, co uzasadniałoby również od tego momentu zmianę decyzji w sprawie zasiłku stałego, uwzględniającego pozbawienie strony dodatku mieszkaniowego (zmianę sytuacji dochodowej) albo pozbawiając skarżącą prawa do dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną fakt ten wziąć pod uwagę przy zmianie decyzji w sprawie zasiłku stałego, którego pierwotne wydanie opierało się na założeniu istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. o dodatku mieszkaniowym. W przeciwnym przypadku nie sposób uznać, że decyzja z dnia [...] r. została wydana za zgodą strony i przy uwzględnieniu jej słusznego interesu. Jak wynika z powyższych rozważań, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odnosi się wprost do decyzji Prezydenta Miasta K. uchylonej częściowo decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. – stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie. Co prawda wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r. nie mógł być znany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., jednakże skoro odnosi się wprost do decyzji uchylonej tym właśnie rozstrzygnięciem zatem nie może zostać w niniejszej sprawie pominięty. Skoro w wyroku tym Sąd jednoznacznie uznał, że skarżąca zrezygnowała z pobierania dodatku mieszkaniowego aby dzięki temu uzyskiwać zasiłek stały w pełnej wysokości [...] zł, zatem do takiego właśnie rezultatu winny doprowadzić rozstrzygnięcia organów wydawane w niniejszej sprawie. Istotne w tym wypadku jest także i to, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], zmieniono w części dotyczącej wysokości decyzję nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku stałego od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. w wysokości [...] zł oraz od 1 listopada 2017 r. do chwili ustania potrzeby w wysokości [...] zł miesięcznie – w ten sposób, że od dnia 1 października 2017 r. do chwili ustania potrzeby zasiłek stały przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. O ile decyzja tej treści nie kłóci się z wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organu I instancji z dnia [...] r. (uchylającym decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego od dnia 1 października 2017 r.) o tyle decyzja uchylająca ww. rozstrzygnięcie w zakresie tak przyjętej daty, ze wskazaniem, iż może ono wywierać skutki dopiero od daty jego wydania pozostaje z tą decyzją (w przedmiocie zasiłku stałego) w sprzeczności. Przyjęcie, wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w cytowanym wyżej wyroku z dnia 17 maja 2018 r., że decyzja z [...] r. może wywierać skutki dopiero od dnia jej wydania spowodowałoby, że po raz kolejny należałoby przyjąć, iż zasiłek stały nie mógł zostać skarżącej przyznany w pełnej wysokości od dnia 1 października 2017 r. z uwagi na uzyskiwanie w tym okresie dodatku mieszkaniowego. Tymczasem – jak już wcześniej zaznaczono – nie taka była intencja skarżącej co ma szczególnie istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Skoro skarżąca domaga się przyznania jej zasiłku stałego w pełnej wysokości, co też nastąpiło w wyniku wydania decyzji z dnia [...] r., to okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznawaniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji z dnia [...] r. Działanie organu, które kwestii tych nie uwzględnia narusza jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., wedle której, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił opisanych wyżej zasad. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 155 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkować to musiało uwzględnieniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ mając na względzie powyższe uwagi, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień.