II SA/Sz 335/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J.R. dla inwestycji – zabudowa w gospodarstwie rolnym – zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego na halę produkcji rolnej (przetwórstwa rolniczego) z linią do granulacji słomy i innych odpadów produkcji rolniczej, budowa silosów (zbiorniki ekspedycyjne), wagi najazdowej oraz kontenerów socjalno-biurowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na terenie działki o numerze ewidencyjnymi [...] obręb, gmina, która stała się ostateczna w dniu [...]. Pismem z 28 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Starosty ego o wszczęcie procedury uchylenia ww.pozwolenia na budowę ze względu na realizację robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Starosta postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, powołując się na wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Po przeprowadzeniu postępowania wznowionego Starosta decyzją z dnia [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej określanej skrótem K.p.a.), uchylił z urzędu swoją ostateczną decyzję nr [...]. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie J.R. pozwolenia na budowę dla inwestycji – zabudowa w gospodarstwie rolnym – zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego na halę produkcji rolnej (przetwórstwa rolniczego) z linią do granulacji słomy i innych odpadów produkcji rolniczej, budowa silosów (zbiorniki ekspedycyjne), wagi najazdowej oraz kontenerów socjalno-biurowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb , gmina. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że w świetle zgromadzonych dowodów roboty budowlane zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Za dowody świadczące o realizacji inwestycji przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ uznał treść aktów notarialnych przedłożonych w organie nadzoru budowlanego przez inwestora oraz obecnego właściciela nieruchomości - Spółka A. a także protokół z przekazania części nieruchomości z kompletną linią technologiczną wraz z zasilającą ją stacją transformatorową. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka A. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść inwestora, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji, skutkujące brakiem możliwości ustosunkowania się do motywów działania organu. Wojewoda decyzją z dnia[...] nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, za trafne uznał ustalenia Starosty, że inwestor zrealizował inwestycję przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu na powyższe wskazują materiały zgromadzone w sprawie, w tym: - pismo Spółka A. skierowane do PINB z dnia 26 lutego 2014 r., w którym wskazuje, że jeszcze przed zawarciem przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...][...] na terenie Zakładu znajdowały się: budynek stanowiący halę produkcyjną, linia produkcyjna, działająca linia technologiczna, waga, kontenerowe zaplecze biurowo-hotelowe, stacja transformatorowa, silosy. Na dzień zawarcia umowy przedwstępnej do wykonania pozostawały: prace elewacyjne, trwałe oddzielenie części rozdrabniającej biomasę od pozostałej części hali, budowa ogrodzenia wraz z bramą automatyczną, do wykonania pozostawał fragment ogrodzenia za halą, system monitoringu, dach nad drugim wejściem do hali, połączenie kanalizacji odpływowej na wodę deszczówkę, planowanych silosów; - protokół odbioru z dnia 12 czerwca 2012 r., z którego wynika, że przy udziale przedstawiciela sprzedającego J.R. i przedstawiciela kupującego Spółki A. M. R. – prokurenta, komisja stwierdziła, że: zakres wykonywanych prac dotyczących zagospodarowania nieruchomości i wykonania linii technologicznej zgodny jest z ustaleniami zawartymi pomiędzy stronami oraz w przedwstępnej warunkowej umowie sprzedaży z dnia [...]., na podstawie protokołu odebrano następujące części nieruchomości oraz linię technologiczną: nieruchomość – utwardzony plac manewrowy z kostki betonowej, kontenerowe zaplecze biurowo-socjalne, budynek hali produkcyjnej, silos spedycyjny, kompletna linia technologiczna do granulacji biomasy, suszarnię, wagę, stację transformatorową, infrastrukturę towarzyszącą. Według organu, zestawienie dat wytworzenia przywołanych wyżej dokumentów, z datą, w której decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna, tj. z dniem 6 listopada 2012 r., przesądza o tym, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w oświadczeniu złożonym przez inwestora J. R. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego , dotyczące wyjaśnień w sprawie przystąpienia do użytkowania Zakładu Granulacji Biomasy, z którego wynika, iż z powodu długiego oczekiwania na decyzję środowiskową i decyzję dotyczącą warunków zabudowy inwestor zmuszony był wykonać budowę bez pozwolenia na budowę. Oświadczenie zostało złożone przez J.R. pod rygorem odpowiedzialności karnej dnia [...]. w Powiatowym Inspektoracie. Dalej organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, gdyż przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zasada ta została wyraźnie wyartykułowana w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze ww. przepis jak i ustalenia wynikające z analizy materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję Starosty [...]. Spółka B. zaskarżyła decyzję Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty ego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: - naruszenie art. 78 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów wskazanych w petitum odwołania od decyzji organu I instancji, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z wz. art. 8 i 9 K.p.a. poprzez: a) brak wskazania przyczyn, dla których organ pominął zgłoszone dowody, odmawiając im przy tym mocy dowodowej, b) brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez: a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść inwestora, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego uchylenia prawomocnego pozwolenia na budowę, - błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących daty rozpoczęcia robót budowlanych wymaganych zgłoszeniem lub pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Będąca w niniejszej sprawie przedmiotem skargi decyzja Wojewody ego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty ego zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie J.R. pozwolenia na budowę dla inwestycji – zabudowa w gospodarstwie rolnym – zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego na halę produkcji rolnej (przetwórstwa rolniczego) z linią do granulacji słomy i innych odpadów produkcji rolniczej, budowa silosów (zbiorniki ekspedycyjne), wagi najazdowej oraz kontenerów socjalno-biurowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb , gmina . Wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego nastąpiło z urzędu, a podstawą jego przeprowadzenia była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające co do wskazanej podstawy wznowienia postępowania oraz oceny jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę, zostało przeprowadzone z dochowaniem wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 w zw. z art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. są chybione, gdyż w toku postępowania wyczerpująco zebrano materiał dowodowy i dokonano jego trafnej oceny, wyjaśniając w decyzji zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu aktu nie przytoczył treści przepisów powołanych w podstawie prawnej, jednakże dokonał przez ich pryzmat szczegółowej analizy dowodowej, zasadnie wiążąc podstawę prawną i faktyczną z przepisami art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, iż inwestor zrealizował określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] inwestycję przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie te organ oparł na zebranych w sprawie dowodach, w tym m.in. na twierdzeniach samego inwestora. W aktach administracyjnych znajdują się: - akt notarialny z dnia [...] repertorium[...] warunkowej umowy sprzedaży, z którego wynika m.in., że nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] położona , gmina , jest zabudowana m.in. budynkiem stanowiącym halę produkcyjną, wyposażoną w linię produkcyjną do granulowania biomasy, wagi, zaplecze biurowo-hotelowe, a także, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa, tworzące Zakład Granulacji biomasy. - akt notarialny z dnia [...]., repertorium [...] umowy przeniesienia własności i ustanowienie hipoteki, którego przedmiotem jest działka nr [...], jak podano w akcie "zabudowana między innymi budynkiem stanowiącym halę produkcyjną, wyposażoną w linię produkcyjną do granulowania biomasy, wagi, zaplecze biurowo-hotelowe, a także, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa, tworzące Zakład Granulacji Biomasy"; - protokół odbioru z dnia [..] podpisany przez J.R. (inwestora) oraz przedstawiciela kupującego Spółka A. – p. M. R., którzy podpisali protokół stwierdzając w nim, że na podstawie protokołu odebrano następujące części nieruchomości oraz linię technologiczną (przy czym poszczególne elementy zostały sfotografowane, a dokumentacja zdjęciowa stanowi integralną część niniejszego protokołu): nieruchomość – utwardzony plac manewrowy z kostki betonowej, kontenerowe zaplecze biurowo-socjalne, budynek hali produkcyjnej, silos spedycyjny, kompletna linia technologiczna do granulacji biomasy, suszarnia, waga, stacja transformatorowa, infrastruktura towarzysząca; - wyjaśnienia J. R. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 25 lutego 2014 r., w którym inwestor potwierdza, że na dzień podpisywania umowy przedwstępnej, tj. [...] r., . na terenie działki nr [...] znajdowały się wymienione w akcie notarialnym obiekty, - złożone w dniu 25 marca 2014 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego , pod odpowiedzialnością karną, oświadczenie inwestora J.R., w którym podał, że budowa Zakładu Granulacji Biomasy została zrealizowana bez pozwolenia na budowę. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, a analiza dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do jednoznacznych wniosków, że realizacja inwestycji objętej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została rozpoczęta przed wydaniem ww. decyzji. Jednocześnie okoliczność ta nie była znana organowi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, a była istotna dla możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Zatem, gdyby organ wydający pozwolenie na budowę posiadał informację, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę jest już realizowana, decyzji zatwierdzającej projekt na budowę i udzielającej pozwolenia na budowę nie wydałby. Konsekwentnie, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę z dnia [...], organ musiał uchylić tę decyzję, co prawidłowo uczynił Starosta decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy zaskarżonym orzeczeniem Wojewody. Strona skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a jedynie w odwołaniu wniosła o przesłuchanie świadków opierając się na założeniu o istnieniu w świetle zebranego materiału dowodowego wątpliwości co do stanu faktycznego i zinterpretowania tych wątpliwości przez organ na niekorzyść inwestora. Co prawda organ odwoławczy nie ustosunkował się do złożonego wniosku dowodowego, co niewątpliwie zasadnym czyniło postawienie mu w tym zakresie zarzutu przez stronę skarżącą, tym nie mniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, które uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny z powodu naruszenia przepisów postępowania, może bowiem nastąpić wyłącznie wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że uchybienie przepisom prawa procesowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wznowieniowego, jednoznacznie i w sposób przekonujący potwierdza zasadność przyjętego przez organy stanowiska odnośnie oceny stanu faktycznego w sprawie, a przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność realizacji budowy było niecelowe wobec mocy dowodowej takich dokumentów jak akty notarialne, czy oświadczenia złożone przez samego inwestora. W myśl art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, z kolei § 2 przewiduje, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, okoliczność wykonania inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę została stwierdzona w sposób oczywisty stosownymi dokumentami w postaci protokołów oraz oświadczeń, tak więc nieuwzględnienie przez organ żądania Spółki przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania świadków, nie może stanowić o mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu prawa. Organ, w świetle art. 78 § 2 K.p.a. nie ma bowiem obowiązku przeprowadzania dowodu w celu weryfikacji przeciwnych twierdzeń strony, w sytuacji gdy istotna dla sprawy okoliczność została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości stosownymi innymi dowodami. Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na okoliczność wykonania przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, który to fakt nie był znany organowi na dzień wydania decyzji. W konsekwencji organ był uprawniony do orzeczenia we wznowieniowym postępowaniu o uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdyż w świetle przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a) decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W ocenie Sądu, realizacja inwestycji przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o to pozwolenie, co obliguje organ do jego umorzenia, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjąć jednak należy, że skoro oba rozstrzygnięcia prowadzą w istocie do takich samych skutków, zatem takie uchybienie nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.