II SA/Sz 336/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego u c h y l a zaskarżoną decyzję Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 38 ust.1,2,4, art. 106 ust.1,4,art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm.), rozporządzenia MPiPS z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłków okresowych (Dz. U. Nr 26,poz. 140) oraz art. 104 kpa, w oparciu o upoważnienie Burmistrza Miasta [...] - przyznał E.N. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie art. 106 ust.4 ustawy o pomocy społecznej przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy i stwierdzono, że w środowisku występuje długotrwała choroba, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego wyliczonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił ponadto zasady ustalania wysokości tego zasiłku powołując się na art. 147 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust.4 powyższej ustawy. Poza tym Kierownik stwierdził, że wysokość zasiłku okresowego jest wielkością zmienną, zależną od dochodu i struktury rodziny oraz środków przeznaczonych na ten cel, jak i liczby osób ubiegających się o tego rodzaju świadczenia. Ograniczona ilość środków finansowych przyznanych na realizację zadań własnych oraz duża ilość osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej powodują, że zasiłek okresowy należało przyznać w zmniejszonym wymiarze. W odwołaniu od powyższej decyzji E.N. zakwestionowała prawidłowość obliczenia dochodu rodziny, ustalenia wysokości zasiłku okresowego, a także okres na jaki został przyznany i wniosła o zmianę decyzji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 8 ust.1 pkt 2 oraz art.38 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, jak to wynika z uzasadnienia decyzji, że E.N. z wnioskiem o przyznanie pomocy wystąpiła [...] r. Wnioskodawczyni wraz z mężem wychowuje dwoje własnych dzieci. Małżonkowie stanowią też rodzinę zastępczą dla siostrzenicy strony. Na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej otrzymali w ramach pomocy pieniężnej z PCPR w [...] za IX, X, XI świadczenie w łącznej wysokości [...] tj. [...] zł miesięcznie. Nikt w rodzinie nie pracuje zawodowo, mąż strony przebywa na rencie inwalidzkiej, otrzymuje z ZUS [...] zł miesięcznie. Zainteresowana nie jest zarejestrowana w PUP. Syn P. jest zarejestrowany w P.U.P bez prawa do zasiłku, kontynuuje naukę na I roku Studium Ochroniarstwa w [...]. W [...] r. mąż strony otrzymał wyrównanie dodatku z tytułu dojazdu syna do szkoły w wysokości [...] zł za [...]r. W rodzinie występuje niepełnosprawność i długotrwała choroba. Mąż odwołującej się ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, znajduje się pod stałą opieką lekarza specjalisty. E.N. choruje przewlekle, jest w trakcie leczenia. Rodzina ma przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w [...]r. wynosił [...] zł ([...] zł na osobę). Ustalając dochód rodziny w powyższej wysokości organ odwoławczy nie brał pod uwagę dziecka wychowywanego w rodzinie zastępczej i pomocy otrzymanej przez rodzinę z PCPR. Kryterium dochodowe ustalone przez organ II instancji dla rodziny 4-osobowej na podstawie art. 8 ust.1 pkt 3 wyniosło [...] zł. Na podstawie powyższych ustaleń Kolegium wywiodło, że E.N. jest uprawniona do uzyskania pomocy w formie zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniło, że w myśl art. 147 ust. 2 cyt. ustawy minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny 15 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem. Organ wykazał, że różnica ta wynosi [...] zł, zaś 15 % tej kwoty to-[...] zł. Zgodnie z art. 38 ust.3 ustawy kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł. miesięcznie i taką kwotę przyznał stronie organ I instancji. Kolegium wyjaśniło ponadto, że stosownie do art. 38 ust.5 okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] E.N. wniosła o uchylenie powyższej decyzji ostatecznej i przyznanie jej zasiłku okresowego w wysokości obliczonej zgodnie z art. 38 ust.2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i zmianę okresu jego przyznania do [...]r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy orzekł niezgodnie z art. 7 i 8 Kpa oraz z naruszeniem przepisów art. 38 ustawy o pomocy społecznej bowiem wyliczył przyznany Jej zasiłek okresowy bezpodstawnie stosując art. 147 tej ustawy, a także nie ustosunkował się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 38 ust.5 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji ostatecznych pod względem ich zgodności z prawem. Konsekwencją kontrolnej kompetencji sądu jest brak uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania spraw w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. W rezultacie, sąd nie jest właściwy do wydawania wyroków przyznających prawa, bądź nakładających obowiązki, jak również do zmiany zaskarżonej decyzji, a zatem nie jest też uprawniony do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Stwierdzenie w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami procedury administracyjnej - prowadzi do oddalenia skargi, natomiast stwierdzenie, że decyzja w istotny sposób narusza prawo, skutkuje - w zależności od rodzaju tego naruszenia prawa - uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności wadliwej decyzji. Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy oznacza, że sądowi, w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie wolno jest wyjść poza granice przedmiotowe sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Sąd zatem nie ma kompetencji do zajmowania stanowiska w przedmiocie zasiłku celowego, czego między innymi w uzasadnieniu skargi domagała się skarżąca, skoro to świadczenie nie było przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną zaskarżoną obecnie do sądu. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania zakreślonych w wyżej wskazanym art.134 P.p.s.a. doprowadziła do uwzględnienia skargi, mimo niezasadności większości ze stawianych w niej zarzutów. Przedmiotem niniejszej sprawy był zasiłek okresowy, a wiec świadczenie pomocy społecznej określone w przepisach art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Przesłanki materialno-prawne tego świadczenia określone zostały w ust. 1 art. 38, zaś zasady jego ustalania w dalszych przepisach. Zgodnie z art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy, "zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy niż kryterium dochodowe rodziny". W świetle poczynionych w zaskarżonej decyzji ustaleń co do ilości członków rodziny, jej sytuacji dochodowej oraz zdrowotnej, które nie są w skardze kwestionowane, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził nie tylko to, że skarżącej przysługuje zasiłek okresowy na podstawie wyżej cytowanego przepisu, ale także zgodnie z prawem przy obliczaniu dochodu rodziny nie brał pod uwagę dziecka wychowywanego przez małżonków N. w rodzinie zastępczej i uzyskanego z tego tytułu dochodu (świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania z powiatowego centrum pomocy rodzinie) na jego utrzymanie. W myśl wskazanego w odpowiedzi organu na skargę art.10 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy ustalaniu prawa do zasiłków stałego i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej oraz pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej, a do dochodów rodziny nie wlicza się ich dochodów i pomocy pieniężnej, o której mowa m.in. w art. 78 ust 1. Wyjaśnić też trzeba stronie, że- wbrew zarzutom skargi- organ II instancji nie miał podstaw prawnych do określania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasad obliczania dochodu rodziny dla potrzeb zasiłku celowego, bowiem sprawa – jak to już wyżej była o tym mowa - nie toczyła się w przedmiocie tego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej. Zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 8 Kpa tj. zasada informowania stron nie może być interpretowana tak szeroko jak rozumie to skarżąca, bowiem nie wynika z niej obowiązek organu udzielania informacji i wskazówek wykraczających poza granice przedmiotowe indywidualnej sprawy rozstrzyganej w aktualnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Chybione okazały się także wywody skargi sugerujące obowiązek organu ustalania dochodu rodziny oddzielnie dla każdego miesiąca na jaki zasiłek okresowy ma być przyznany. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód rodziny ustala się sumując miesięczne przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Skarżąca złożyła wniosek w [...] r., a zatem ustalając dochód rodziny według stanu istniejącego w [...]r. Kolegium nie naruszyło prawa. Nie istniały również podstawy prawne do ustalania tego dochodu w [...] dla określenia wysokości zasiłku okresowego przyznanego na [...]. Zarzut naruszenia art. 147 ustawy o pomocy społecznej jest również nietrafny. Przepis ten, zamieszczony w Rozdziale 2 ustawy o pomocy społecznej, nazwanym: "Przepisy przejściowe i końcowe", stanowi wyjątek od reguł ustalania wysokości zasiłku okresowego określonych w art. 38 ust. 2, 3, 4 ustawy. Skarżąca nie ma racji uważając, że skoro wniosła o przyznanie zasiłku okresowego i o ustalenie jego wysokości na podstawie art. 38 ust. 2 i 3, to organ jest tą podstawą prawną związany. Przepis art. 147 ust. 1 i 2, określający zasady ustalania zasiłku okresowego w [...]r. jest przepisem prawa mającym zastosowanie we wszystkich sprawach w przedmiocie zasiłku okresowego przyznawanych w [...] r. Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi: "okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy." Przytoczenie brzmienia wyżej cytowanego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest wystarczające dla uznania, że organ II instancji orzekł z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeciwnie, organ zasadę tę naruszył bowiem nie rozpatrzył ponownie sprawy w kontekście zarzutów odwołania i nie wyjaśnił stronie przesłanek jakimi kierował się utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą to świadczenie tylko na 2 miesiące, a więc na okres minimalny (przy uwzględnieniu, że z samej nazwy tego świadczenia wynika, że przyznane być musi na pewien okres). Z faktu, że okres na jaki przyznany zostanie zasiłek okresowy ustala organ pomocy społecznej nie wynika prawo organów do dowolnego kształtowania tego okresu. Z omawianej regulacji wynika natomiast, że w zakresie okresu na jaki ma być przyznany zasiłek okresowy decyzja wydawana jest na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Aby uznanie to pozostawało w zgodzie z prawem, mieścić się musi w granicach przesłanek sformułowanych przepisem prawa materialnego, a zatem, w rozpatrywanej sprawie, znajdować powinno swoje oparcie we wskazanych w uzasadnieniu decyzji i wszechstronnie rozważonych okolicznościach sprawy. Zaskarżona decyzja w części rozstrzygnięcia o okresie przyznania zasiłku okresowego wymogów tych nie spełnia, a zatem wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w omawianym tu zakresie. Nie wynika z niej w szczególności, jakie to okoliczności sprawy zadecydowały o przyznaniu omawianego zasiłku na okres 2 miesięcy. W świetle brzmienia art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, odwołanie się organu I instancji do posiadanych środków, które-jak można się domyślać - są niewystarczające oraz do bliżej nieokreślonej liczby osób korzystających z pomocy ośrodka, nie stanowi uzasadnienia okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. Z tego powodu Sąd stwierdził , że w obecnym stanie sprawy nie można uznać, że nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego w tym przedmiocie. Dlatego, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Rzeczą organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie rozważenie czy ustalone przez organ I instancji okoliczności są wystarczające do zgodnego z prawem rozpatrzenia odwołania w kontekście zarzutu dotyczącego okresu na jaki świadczenie to powinno być przyznane, czy też okoliczności te wymagają uzupełnienia i w zależności od wyników tych rozważań, wydanie odpowiedniej decyzji na jednej z podstaw przewidzianych w art. 138 Kpa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu administracyjnym, przy czym odstąpił od wydania rozstrzygnięcia po myśli art. 152 tej ustawy nie znajdując uzasadnienia dla jego zastosowania do czasu uprawomocnienia się wyroku z uwagi na treść zaskarżonej decyzji (przyznanie świadczenia) i powody jej uchylenia (odnoszące się wyłącznie do okresu na jaki zasiłek ten został przyznany).