II SA/Sz 337/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego I u c h y l a zaskarżoną decyzję w części, w jakiej dotyczy uchylonej poniżej części decyzji organu I instancji, II u c h y l a decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej pkt [...], III orzeka, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu, IV z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] NR [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r,, Nr 98, poz. 1071 z póź. zm./, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych / Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z póź. zm./ i art. 40 ust.14, ust. 14a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z póź. zm./ po rozpatrzeniu odwołania Spółki Gazownictwa od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz doprowadzenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zajęcie pasa drogowego przez zakład gazowniczy nastąpiło na podstawie zgłoszenia awaryjnego z dnia [...] w celu usunięcia niekontrolowanych ulotów gazu o stężeniu przekraczającym górną granicę wybuchowości. Zarząd Dróg niezwłocznie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego oraz określenia obowiązków zajmującego i warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu użyteczności. Strona zaakceptowała przedstawione warunki z wyjątkiem narzuconego jej sposobu układania płyt chodnikowych, krawężników i innych elementów betonowych na całej szerokości i długości od budynku nr [...] do nr [...] , na podłożu przygotowanym według zaleceń zarządu drogi, określonej w pkt [...] zawiadomienia. Strona wyjaśniła, że prace naprawcze przyłączy gazowych zostaną wykonane metodą przeciskową pod powierzchnią jezdni, a zerwania asfaltu i chodnika będą punktowe - pod przełączami, wobec czego nie wystąpi degradacja całej jezdni i chodnika. Organ I instancji nałożył decyzją z dnia [...] na stronę obowiązek wniesienia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w [...] w celu przeprowadzenia robót w ramach usunięcia awarii oraz ustalił warunki doprowadzenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, które były niezmienione w stosunku do ww. zawiadomienia. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 14 ustawy o drogach publicznych w razie usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego a znajdującymi się w pasie drogowym, przedsiębiorca nie musi występować do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz ma obowiązek zawiadomienia zarządcy o przystąpieniu do prac i w porozumieniu z nim określić termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. W związku z powyższym zawiadomieniem zarządca drogi określa w drodze decyzji administracyjnej warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego / art. 14a ww. ustawy /. Organ II instancji podzielił stanowisko zarządcy drogi co do zasadnego egzekwowania właściwej jakości robót odtworzeniowych stanu ulicy i chodnika. Wskazał, że zarządca posiadał merytoryczne i techniczne przygotowanie do oceny stopnia powstałych uszkodzeń konstrukcji obiektu budowlanego jakim jest droga. Kolegium uznało, że podważanie przez stronę sposobu i metod przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego nie jest niczym uzasadnione. Fakt usunięcia zagrożenia migracją gazu do budynków nie upoważnia zajmującego drogę do dewastacji jej konstrukcji tytułem usuwania awarii. Ponadto organ II instancji podał, że zakład gazowniczy kilkakrotnie w okresach [...] r. zajmował przedmiotowy odcinek pasa drogowego, co spowodowało uszkodzenia konstrukcji budowli drogowej / jezdni i chodnika / na krótkim odcinku [...] mb, co uzasadnia jej odtworzenie zgodnie ze sztuką inżynierską. Strona wykonała zaś jedynie zabruki i asfaltowanie nawierzchni po wykopach. Kolegium dodatkowo zaznaczyło, że zarządca drogi stwierdził po przeprowadzeniu kontroli technicznej w dniu [...] pasa drogowego po zakończeniu robót, że nawierzchnia drogi nie została przywrócona zgodnie z decyzją z dnia [...] r. Stwierdzono, że na łatach brak jest połączenia z istniejącą nawierzchnią, brak jest wskazań zagęszczenia gruntu oraz oświadczenia inspektora nadzoru branży drogowej. Nadto w ocenie zarządu drogi porównanie wymiarów łat i wykopów pozwala na wniosek, że odtworzenie miało charakter pionowy a nie jak wymagano schodkowy. Spółka Gazownictwa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję w części określającej warunki przywrócenia pasa drogowego ul. [...] w [...] do stanu pierwotnego i wniosła o jej uchylenie w tym zakresie. Zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych przez określenie "warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w sposób nakazujący skarżącej wykonanie jej staraniem i na jej koszt remontu kapitalnego chodników o długości [...] mb i pasa ruchu o szerokości [...] m i długości [...] mb ul. [...] w [...]". Wskazała, że w stosunku do chodników odtworzono je z całych płytek, zaś odbudowę konstrukcji jezdni wykonano przez podbudowanie z materiału rodzimego / kamienie brukowe/ i położono nawierzchnię bitumiczną w miejscach rozebranych powierzchni asfaltowych zgodnie z aktualną wiedzą inżynieryjną. Dodała, iż w trakcie wykonywania robót przedstawiciel zarządcy drogi prowadził stały nadzór przez kontrolę jakości wykonywanych prac i nie wnosił uwag. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, z porównania treści art. 40 ust. 14 i art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych wynika, że ustawodawca przyznał zarządcy drogi prawo określania terminu i powierzchni zajętego pasa drogowego w porozumieniu z prowadzącym roboty. Natomiast przy ustalaniu warunków zajęcia pasa drogowego i przywrócenia do stanu poprzedniego ustawodawca wyłączył już współdziałanie z prowadzącym roboty. Ponadto Kolegium dodało, że ww. ustawa nie przewiduje wydania aktu wykonawczego, tak jak w przypadku art. 40 ust. 16, gdy chodzi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak też nie określa skutków prawnych nie wykonania bądź nienależytego wykonania obowiązku przez prowadzącego roboty. Wskazało, że z gramatycznej wykładni art. 40 ust. 14 i 14a ww. ustawy, jak również wykładni celowościowo-systemowej wynika, iż zarządca drogi zgodnie z wolą ustawodawcy ma pozycję uprzywilejowaną w stosunku do pozostałych podmiotów, a decyzje administracyjne wydawane w sprawach zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają charakter dyskrecjonalny. Organ podał, że przedmiotem orzekania nie była ocena, czy prowadzący roboty wykonał nałożony obowiązek określony w zaskarżonej decyzji ani sprawa jakości tego wykonania, lecz wyłącznie kwestia podniesiona w odwołaniu polegająca na ustaleniu, czy obowiązek odbudowy od podstaw nawierzchni jezdni oraz chodnika na długości [...] mb nie był dla strony nadmierny. Przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu Kodeksu cywilnego ma celu przywrócenie sytuacji, która istniałaby, gdyby nieprawidłowe działanie nie miało miejsca i w tym wypadku obejmuje przywrócenie stanu faktycznego, czyli naprawienie uszkodzonej rzeczy. Kolegium po analizie akt sprawy doszło do wniosku, że obowiązkiem zajmującego pas drogowy było m. in. rozebranie warstw konstrukcyjnych nawierzchni na szerokość pozwalającą na ich zagęszczenie w sposób schodkowy w celu zapewnienia stabilności naruszonego odcinka pasa, zaś skarżąca uważa, że jest to nieuzasadnione i odbędzie się to jej kosztem. Organ podtrzymał swoje stanowisko w tym względzie i uważał, że zobowiązanie do wykonania robót odtworzeniowych w sposób określony w decyzji / w sposób schodkowy a nie plomby pionowe i położenie dywanika asfaltowego na odcinku łączącym [...] miejsc uszkodzenia konstrukcji drogi / jest obowiązkiem odpowiednim w stosunku do rodzaju naruszenia drogi publicznej i w żadnym stopniu nie przerzuca na skarżącą obowiązku finansowania inwestycji drogowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż ył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ww. zezwolenie dotyczy : 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Art. 40 ust.14 ww. ustawy określa, że ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Na mocy z art. 40 ust. 14a ustawy Prawo o drogach publicznych, zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14 oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty za ww. zajęcie. Z powyższego wynika, że organ administracji zobowiązany jest ustalić stan pasa drogowego przed jego zajęciem przez konkretna osobę, by w sposób prawidłowy określić warunki przywrócenia jego do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie skarżąca zajęła pas drogowy w celu usunięcia awarii sieci gazowej, zaś Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] r. określił obowiązek przywrócenia tegoż pasa do stanu użyteczności, który nie będzie gorszy od poprzedniego, zgodnie z aktualną wiedzą inżynierską, przy zachowaniu obowiązujących norm i przepisów według zasad wymienionych w pkt 3 ww. decyzji. Zdaniem Sądu, organy administracyjne naruszyły art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, bowiem nienależycie ustaliły stan faktyczny i nie wykazały by nałożone na stronę obowiązki przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego były zasadne. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe ma zastosowanie także do postępowań administracyjnych z udziałem osób prawnych. Wskazanie w zaskarżonej decyzji, że skarżąca ma dokonać naprawienie jezdni na całej długość [....] mb oraz chodnika na całej szerokości i długości od budynku nr [...] do [...], ponieważ w [...] r. kilkakrotnie zajmowała powyższy odcinek ul. [...] i dokonała jego dewastacji nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Organy winny dowieść jaki był stan pasa drogowego przed zajęciem przez skarżącą w dniu [...] i dlaczego w związku z tym nałożone są na nią takie a nie inne obowiązki. Restytucja ma zapewnić powrót do stanu poprzedniego i nie może obciążać stronę nadmiernymi obowiązkami. Jak wynika, z ww. dokumentacji fotograficznej, złożonej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, przedmiotowy pas drogowy jest w złym stanie technicznym, lecz samo to nie wskazuje, na konieczność obciążenia strony obowiązkiem, określonym w pkt 3 decyzji organu I instancji. Zaznaczyć należy, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, zaś załącznik do niej z wyliczoną opłatą za ww. zajęcie nie jest podpisany przez kompetentną osobę, co jest niewątpliwym uchybieniem. Ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne w konkretnej sprawie winno być zawarte w decyzjach administracyjnych organów, a nie wynikać z innych pism takich jak pismo zarządcy drogi, załączone do odwołania wniesionego przez stronę do Kolegium, czy też odpowiedzi na skargę / por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt VSA 5413/03 /. Zdaniem Sądu, wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji wyda rozstrzygniecie po wszechstronnym jej wyjaśnieniu. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 tej samej ustawy.