II SA/Sz 337/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. Nr PS.3.8641.2.1.2011.MP na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. Nr 702/12/10, orzekającej o utracie przez odwołującą się prawa do zasiłku od dnia 28 grudnia 2010 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 26 listopada 2009 r. [...] K. zgłosiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] , gdzie następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r. uzyskała status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 28 grudnia 2009 r. na okres 12 miesięcy. Decyzją z dnia 28 grudnia 2010 r. organ I instancji orzekł o utracie przez H. K. prawa do zasiłku z dniem 28 grudnia 2010 r. na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę stwierdził, że powołany wyżej przepis ustawy dotyczy prawa do pobierania zasiłku przez okres 6 miesięcy, natomiast [...] K. – co wynika z akt sprawy- posiadała prawo do pobierania zasiłku przez okres 12 miesięcy. W zaistniałej sytuacji, okoliczności prawne powodujące wcześniejszą utratę przez stronę prawa do zasiłku nie zostały wyjaśnione. Organ I instancji nie powołał bowiem w zaskarżonej decyzji art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i tym samym nie rozstrzygnął, że prawo do zasiłku przysługiwało H. K. przez 12 miesięcy. Stanowiło to – w ocenie organu odwoławczego- naruszenie zasady dwuinstancyjności a organ nie miał możliwości dokonania oceny zasadności przesłanek utraty przez stronę prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. [...] K. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] ego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] podnosząc, że zaskarżona decyzja rozstrzyga w istocie na jej niekorzyść. Domagała się również rozpatrzenia wniosku o przedłużenie okresu pobierania zasiłku ze względu na jej sytuację zdrowotną. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] ie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nie może natomiast rozpoznając sprawę kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania (np. w zakresie przyznawania, podwyższania, obniżania czy przedłużenia okresu pobierania świadczeń z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku a zatem nie mógłby orzec o przyznaniu skarżącej zasiłku lub przedłużeniu okresu jego pobierania, o co wnosiła w skardze. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej "Kpa", Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 (Kpa) prowadziło do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zaistniała sytuacja określona w powołanym wyżej przepisie, albowiem organ mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na podstawie akt administracyjnych sprawy. Wynikało z nich niespornie, że skarżąca legitymowała się prawem do zasiłku dla bezrobotnych przez 12 miesięcy, zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. N69, poz. 415 ze zm.), albowiem w dacie rejestracji ukończyła 50 lat i legitymowała się stażem pracy wynoszącym 23 lata, 11 miesięcy i 2 dni (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2009 r. o przyznaniu H. K. prawa do zasiłku). Przypomnieć w tym miejscu warto, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem zarzutów odwołania. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...), nie narusza zasady dwuinstancyjności, albowiem organ ten rozstrzygnął prawidłowo stosując jedynie niewłaściwą podstawę prawa materialnego. Rozstrzygnięcie decyzji miało odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 138 § 2 Kpa (przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), to postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności tych, których ustalenie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W tej sprawie Sąd nie stwierdził, żeby taka konieczność zaistniała. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] ie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- orzekł jak w sentencji. Wojewoda [...] ponownie rozstrzygając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku oraz odniesie się do zarzutów odwołania, czego w zaskarżonej decyzji nie uczynił.