II SA/Sz 337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. , Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej B. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 poz. 1264 t.j.), uchwały Nr XXII/244/2004 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 82, poz. 1452 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 t.j.), dalej jako "k.p.a.", Prezydent Miasta S. orzekł o nałożeniu na B. L., dalej również, jako "skarżąca", kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. inspektor Urzędu Miejskiego został poinformowany telefonicznie o tym, że w pasie drogowym ulicy [...] został przebudowany zjazd z posesji nr [...] na drogę publiczną. Kontrola pasa drogowego, która odbyła się tego samego dnia wykazała, że istniejący do tej pory zjazd został przebudowany i poszerzony dwukrotnie (wybudowano obok drugi zjazd, wstawiono drugą bramę). Zjazd został wykonany z ażurowych płyt betonowych. Na dowód została wykonana dokumentacja fotograficzna oraz sporządzona notatka służbowa. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił właścicielkę posesji – B. L. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...], bez zgody zarządcy drogi z pouczeniem, iż stronie przysługuje prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zawiadomienie zostało doręczone w dniu [...] r. Dalej organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiącym miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu wiąże się z koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń i dopełnienia formalności, które należy załatwić przed rozpoczęciem inwestycji. W myśl art. 29 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Dokonując oceny stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie organ wywiódł, że B. L. nie uzyskała żadnej z wymaganych decyzji, dlatego ma do niej zastosowanie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Organ podkreślił, że treść ww. przepisu jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, w przypadku wybudowania lub przebudowania zjazdu jest on zobligowany do nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i uchwały Nr XXII/244/2004 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (ze zmianami), przy czym organ nie jest uprawniony do miarkowania jego wysokości. W dniu [...] r. odbyły się oględziny oraz pomiary zjazdów z nieruchomości przy ul. [...]. Pomiary przeprowadzili pracownicy Urzędu Miejskiego w obecności skarżącej. Pomiary zjazdów dały wynik 19,5 m2. Na tę okoliczność został sporządzony protokół z pomiarów podpisany przez pracowników Urzędu Miejskiego i skarżącą. Uzyskana w toku mapa zasadnicza sporządzona przez upoważnionego geodetę (licencja nr [...] potwierdziła, że granica pasa drogowego przebiega po ogrodzeniu przyległych nieruchomości. Organ wskazał również, że w trakcie trwania postępowania skarżąca złożyła w Urzędzie Miejskim wniosek w sprawie uzgodnienia przebudowy zjazdu indywidualnego oraz lokalizacji drugiego zjazdu indywidualnego w pasie drogowym ul. [...], na co uzyskała zezwolenie Prezydenta [...] - decyzja [...] z dnia [...] r. Następnie, w dniu [...] r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miejskim wniosek o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu budowy i przebudowy zjazdu, co spowodowało zamknięcie okresu samowolnego zajęcia pasa drogowego. Za datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ przyjął termin pierwszych oględzin będący jednocześnie datą wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. [...] r. Łączna ilość dni samowolnego zajęcia pasa drogowego wyniosła 27 dni. Organ wyjaśnił, że w myśl cytowanych w podstawie prawnej przepisów, strona zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXII/244/2004 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (z późn. zm.). W związku z powyższym kara za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 19,5 m2 wynosi: [...] zł/m2 x 19,5 m2 x 27 dni x 10 = [...] zł [...] [...]). Zapis art. 29a ust.1 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia kary i nie ma od tego żadnych odstępstw. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. B. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta [...], podnosząc zarzuty naruszenia: I. przepisów prawa materialnego tj: błędne zastosowanie przepisu art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 4 poprzez nieprawidłowe ustalenie liczby dni zajęcia pasa drogowego obejmujące okres od daty pierwszych oględzin podczas, których stwierdzono zajęcie pasa drogowego tj. [...] r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, podczas gdy prawidłowe ustalenia liczby dni zajmowania pasa drogowego należało ustalić na podstawie dni, w których faktycznie były prowadzone roboty związane z przebudowaniem zjazdu. II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ-na treść decyzji, tj.: 1) art. 7 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego co przejawia się w wadliwym ustaleniu ilości dni podczas których strona miała dokonać zajęcia pasa drogowego, 2) art. 7, art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy, 3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych; 4) art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i podstaw wydanej decyzji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania nowej decyzji przez organ pierwszej instancji, w trybie art. 132 § 1 k.p.a., wskazującej wysokość kary pieniężnej, w której liczba dni zajęcia pasa drogowego wyniesie 2 zamiast obecnych 27. Ewentualnie, na etapie rozpoznawania sprawy przez organ drugiej instancji, uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że podstawą nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie jest art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Następnie przytoczył treść wskazanych przepisów wskazując, że w myśl art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W definicji tej odwołanie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy rozumienia: "bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej". Zgodnie bowiem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredniego dostępu do tej drogi albo dostępu do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium wywiodło następnie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci wykonanej dokumentacji fotograficznej, przeprowadzonych oględzin oraz mapy zasadniczej sporządzonej przez upoważnionego geodetę (licencja nr [...] wyraźnie wskazuje, że skarżąca dokonała budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej – ul. [...] do nieruchomości strony – działki nr [...] obręb 12 w S. (czego nie kwestionuje strona). Nie budzi również, zdaniem organu wątpliwości, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na wybudowanie zjazdu, a tym samym bezspornym pozostaje, że w niniejszej w sprawie znajdzie zastosowanie art. 29a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy. Treść powołanego powyżej przepisu art. 29a ust. 1 ustawy jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji, organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej wysokości. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął za datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, termin ujawnienia nielegalnego zjazdu oraz za końcową – dzień poprzedzający datę złożenia przez skarżącą stosownego wniosku, bowiem sankcjonowane w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 cyt. ustawy, jest zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – jako pewien utrzymujący się stan rzeczy. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ I instancji zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został przez organ rozpatrzony właściwie. Skarżąca wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie przepisu art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 4 poprzez nieprawidłowe ustalenie liczby dni zajęcia pasa drogowego obejmujące okres od daty pierwszych oględzin podczas, których stwierdzono zajęcie pasa drogowego, tj. [...] r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, podczas gdy prawidłowe ustalenia liczby dni zajmowania pasa drogowego należało ustalić na podstawie dni, w których faktycznie były prowadzone roboty związane z przebudowaniem zjazdu. Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji, tj.: 1) art. 7 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego co przejawia się w wadliwym ustaleniu ilości dni podczas których strona miała dokonać zajęcia pasa drogowego; 2) art. 7, art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczną oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy; 3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez niepełną i chybioną analizę zgromadzonej dokumentacji, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych; 4) art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych podstaw wydanej decyzji; 5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej w niniejszej sprawie, pomimo iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca nie narusza prawa. W ocenie skarżącej daty graniczne zajęcia pasa drogowego zostały przez organ przyjęte dowolnie, uniemożliwiono jej przy tym wskazanie innej daty zakończenia istnienia zjazdu. Za dowolną uznała również datę początkową, od której została naliczona kara, bowiem w jej przekonaniu w dniu [...] r. nie było jednoznacznych dowodów pozwalających na przyjęcie, że znajdujące się przed jej posesją ażurowe płyty betonowe stanowią zjazd. Tym samym organ nieprawidłowo ustalił liczbę dni zajęcia pasa drogowego, w szczególności w sposób nieuprawniony uzależniając liczbę dni naruszenia od okresu trwania procedur administracyjnych w zakresie uzyskiwania stosownych decyzji. Skarżąca podniosła, że przebudowa zjazdu wykonanego z ażurowych płyt betonowych trwała faktycznie 2 dni, a wcześniej przebudowa zjazdu trwała 1 dzień. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych ze sprawą i nie uzasadnił dostatecznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjętego stanowiska, czym uchybił obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Przedmiotem skargi jest decyzja wymierzająca skarżącej administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, która przewiduje karę za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy. Z akt przeprowadzonego w badanej sprawie postępowania wynika, że organ w dniu [...] r., po przeprowadzonych oględzinach, ustalił, że doszło do samowolnej przebudowy zjazdu z ul. [...] w S. , na posesję nr [...]. Fakt ten został udokumentowany w formie notatki oraz fotografii. Następnie, pismem z dnia [...] r., skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu indywidualnego, zlokalizowanego w pasie drogowym ul. [...]. Następnie, pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącą o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Natomiast przed wydaniem decyzji administracyjnej, pismem dnia [...] r., dotyczącym "zajęcia pasa drogowego ulicy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi", skarżąca została poinformowana o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzona dokumentacją w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy [...] poprzez budowę i przebudowę zjazdu". W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania skarżąca wystąpiła do właściwego organu o zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego. Decyzją z dnia [...] r. organ udzielił zezwolenia, zgodnie z wnioskiem skarżącej, która w dniu [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o zezwolenie na czasowe zajęcie pasa drogowego. Z przedstawionej wyżej sekwencji podejmowanych przez organ w badanej sprawie czynności wynika zatem jednoznacznie, że organ wszczął i prowadził z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu indywidualnego z ulicy [...] na posesję nr [...] w S. , bez zezwolenia zarządcy drogi, za którą sankcją powinna być wymierzona na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., administracyjna kara pieniężna. Tymczasem organ wymierzył skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego, uznając najwidoczniej, skoro kara liczona jest w taki sam sposób, jak za zajęcie pasa drogowego, to należy ją tak również określić w sentencji decyzji. Stanowisko organu należało uznać za nieprawidłowe z dwóch przyczyn. Po pierwsze wszczynając postępowanie w określonej sprawie organ powinien doprowadzić je do końca i wydać rozstrzygnięcie je kończące. Treść tego rozstrzygnięcia powinna odpowiadać przedmiotowi postępowania zakreślonemu w zawiadomieniu o wszczęciu. Innymi słowy mówiąc, strona od momentu zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania powinna wiedzieć czego ono dotyczy i czego dotyczyło będzie rozstrzygnięcie organu. Za niedopuszczalny i godzący w podstawowe prawa strony należy uznać natomiast taki sposób procedowania, w którym organ zawiadamia stronę o wszczęciu postępowania w określonej sprawie, a rozstrzygnięcie dotyczy innej sprawy, która nie była objęta prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – organ wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu z drogi publicznej, a zakończył je decyzją wymierzającą karę za zajęcie pasa drogowego. Po wtóre organ wadliwie przyjął, że kara za samowolne wybudowanie zjazdu z drogi publicznej jest tożsama z karą za zajęcie pasa drogowego. W ocenie sądu są to dwa różne, uregulowane w innych przepisach ustawy o drogach publicznych stany. Co prawda w obu przypadkach wymagana jest zgoda zarządcy drogi, niemniej jednak ustawodawca przewidział odrębne tryby uzyskania zezwolenia zarządcy drogi – w pierwszym przypadku na wybudowanie bądź przebudowę istniejącego zjazdu i na zajęcie pasa drogowego w przypadku drugim. Za naruszenie przez stronę przepisów ustawy związanych z uzyskaniem stosownego zezwolenia ustawodawca przewidział odrębne sankcje w art. 29a ust. 1 (za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, bądź o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi) i art. 40 ust. 12 (za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c). Skoro zatem organ wszczął postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, to tego również powinno dotyczyć wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Tymczasem przedmiot postępowania zakreślony w zawiadomieniu o wszczęciu i kolejnych pismach kierowanych do skarżącej nie jest tożsamy z przedmiotem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co prawda zasady naliczania kary w obu przypadkach są identyczne, jednak okoliczność ta nie może stanowić o dowolnym określeniu przedmiotu postępowania i wydanej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej. Dalej wyjaśnić należy, że przewidziany w art. 29a ust. 1 sposób ustalania wysokości kary (10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p.), obliguje organ do ustalenia ilości dni zajęcia pasa drogowego, bowiem opłata za to zajęcie naliczana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 4 u.d.p.). W badanej sprawie organ, jako daty graniczne, przyjął dzień przeprowadzenia kontroli udokumentowanej notatką z dnia [...] r. i dzień wpływu do organu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] W ocenie sądu takie zakreślenie ram czasowych zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostało dokonane wadliwie. Jakkolwiek prawidłowo organ przyjął datę kontroli pasa drogowego jako początek biegu terminu, od którego należy karę naliczać, to jednak data końcowa tego okresu została ustalona, zdaniem sądu, nieprawidłowo. Przy założeniu bowiem, że naliczona kara dotyczy samowolnej przebudowy zjazdu, za datę graniczną należałoby – zdaniem sądu, uznać dzień wydania decyzji zezwalającej na dokonanie przebudowy zjazdu, zgodnie z wnioskiem skarżącej. Z tym bowiem dniem skarżąca mogła przystąpić do przebudowy zjazdu. Wniosek o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, złożony w dniu [...] r., został złożony na przyszłość i dotyczył tej właśnie decyzji oraz prac, które mogły zostać legalnie podjęte na skutek jej wydania. Sąd nie podzielił jednocześnie argumentacji skarżącej dotyczącej takiego sposobu obliczenia okresu zajęcia pasa drogowego, który sprowadzałby się do wzięcia pod uwagę jedynie tych dni, w których roboty związane z przebudową były faktycznie wykonywane. Takiej koncepcji przeczy sposób obliczenia kary, w o którym mowa w art. 40 ust. 4 u.d.p. Za zajęcie pasa drogowego należy w tym przypadku uznać cały okres w którym przebudowany samowolnie, w sposób nieprawidłowy, zjazd znajdował się przed posesją skarżącej, do momentu, w którym uzyskała ona stosowne pozwolenie na jego wykonanie. Organ, ponownie rozpatrując sprawę będzie zatem zobligowany do wydania decyzji przy uwzględnieniu wyrażonej wyżej oceny prawnej, a także rozpatrzenia sprawy w kontekście art. 189f k.p.a., czego nie uczynił prowadząc postępowanie. Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), orzekł o ich uchyleniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy.