II SA/Sz 338/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 marca 2025 r. nr AP-2.7840.220.2024.EJ(3) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 28 listopada 2024 r., nr WAiB-II.6740.8.40.2024.BG, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej W. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 312/23, WAiB-II.6740.1.47.2023.GW zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił M. R. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego (biura) na pięć lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w S. (działka nr [...], obręb [...]). Decyzja ta jest ostateczna. W dniu 7 sierpnia 2024 r. do organu wpłynął wniosek m.in. W. K. (dalej: "skarżąca") z dnia 6 sierpnia 2024 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a. oraz wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż o podstawach wznowienia dowiedziała się po dniu 1 sierpnia 2024 r., kiedy została poinformowana o podstawach toczącego się postępowania o wznowienie i argumentacji zawartej w piśmie z dnia 3 lipca 2024 r. Skarżąca podniosła, że inwestor złożył fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie posiadała uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nad nieruchomością, a nadto są inne dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Postanowieniem z dnia 16 września 2024 r. WAiB-II.6740.8.40.2024.GW Prezydent Miasta Szczecin odmówił W. K. wznowienia postępowania, natomiast Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 23 października 2024 r. AP-2.7840.178.2024.EJ(1) uchylił ww. postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania Prezydent Miasta Szczecin postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r., WAiB-II.6740.8.40.2024.BG odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr 312/23 z dnia 27 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z akt sprawy przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego na pięć lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w S. wynika, że skarżąca w dniu 6 lutego 2024 r. złożyła do organu pismo, w którym "w związku z powzięciem informacji o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Szczecin nr 312/23 z dnia 27.04.2023 r. oraz o uznaniu Pana A. O. za stronę zgodnie z treścią pisma z dnia 04.01.2024 r., znak: WAiB-II.6740.8.26.2023.GW" zgłosiła się jako strona postępowania, oświadczyła, że doszło do wykonania robót w jej piwnicy i wskazała, że informację o ww. postępowaniu uzyskała w dniu 21 stycznia 2024 r. Organ I instancji podał, że w odpowiedzi na to pismem z dnia 19 lutego 2024 r. (data odbioru pisma 22 lutego 2024 r.) W. K. została poinformowana, że decyzją nr 312/23 z dnia 27 kwietnia 2023 r. został zatwierdzony projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na roboty budowlane w lokalu użytkowym przy ul. [...] w S.; w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym roboty budowlane dotyczyły lokalu usługowego na parterze i nie obejmowały piwnicy jak również innych lokali mieszkalnych i użytkowych; postępowanie, o którym mowa we wniosku zostało wznowione celem ustalenia czy wystąpiła przesłanka wznowienia, a więc czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni W. K. nie dochowała ustawowego terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wyjaśnienia i informację o wydanej decyzji wnioskodawczyni otrzymała bowiem w dniu 22 lutego 2024 r. a z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła dopiero dnia 7 sierpnia 2024 r. Jak wskazał organ I instancji niedopełnienie obowiązku zachowania terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. skutkuje odmową wznowienia postępowania bez potrzeby badania innych okoliczności i dlatego postanowiono jak w sentencji. W odniesieniu do wskazanej we wniosku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie przedłożyli dowodów w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego okoliczność fałszerstwa w dokumencie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy w zgodzie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (pismo z dnia 25 czerwca 2021 r., l.dz. 707/21) dla inwestora na realizację robót. Co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ I instancji wskazał, że złożone przez stronę skarżącą dowody/dokumenty dotyczą próby podważenia legalności zgody na realizację prac objętych decyzją nr 312/23 z dnia 27 kwietnia 2023 r. w zakresie osób decydujących w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i świadczą o sporze pomiędzy członkami Spółdzielni Mieszkaniowej a jej Zarządem w tych kwestiach. Organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku podważenia w toku postępowania o pozwolenie na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ jest zobowiązany do wyjaśnienia tej kwestii. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" brała udział w postępowaniu i nie kwestionowała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dołączone do wniosku o wznowienie postępowania (wniosek z dnia 8 lipca 2024 r.) pismo Spółdzielni z dnia 25 czerwca 2021 r. potwierdza, że inwestor posiadał zgodę Spółdzielni na realizację prac w określonym zakresie. Organ I instancji stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania z urzędu. Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu zażalenia W. K., postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r., AP-2.7840.220.2024.EJ(3) utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Uzasadniając wydane postanowienie, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie istotą sporu jest to, czy skarżąca podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 27 kwietnia 2023 r. złożyła w terminie z art. 148 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia 6 sierpnia 2024 r. skarżąca podała, że o podstawach wznowienia postępowania dowiedziała się po dniu 1 sierpnia 2024 r. kiedy została poinformowana o podstawach toczącego się postępowania o wznowienie i argumentacji zawartej w piśmie z 3 lipca 2024 r. (wniosek o wznowienie postępowania innych wnioskodawców). Natomiast z przekazanych przez organ I instancji dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę wynika, że w dniu 6 lutego 2024 r. skarżąca, w związku z powzięciem informacji o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Szczecin nr 312/23 i uznaniu A. O. za stronę postępowania, złożyła do organu wniosek zgłaszając się jako strona postępowania. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oświadczyła, że posiada lokal mieszkalny przy [...] – posiadający odrębność od Spółdzielni Mieszkaniowej oraz że doszło do wykonania robót w jej piwnicy. Nadto podała, że informacje o ww. postępowaniu uzyskała w dniu 21 stycznia 2024 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. Prezydent wskazał, że decyzją nr 312/23 z dnia 27 kwietnia 2023 r. zostało udzielone pozwolenie na przebudowę lokalu usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na pięć lokali mieszkalnych oraz że w sprawie tej decyzji nie wystąpiły okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto że w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym roboty budowlane nie obejmowały piwnicy ani innych lokali mieszkalnych i użytkowych. Tym samym w ocenie organu odwoławczego skarżąca o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 22 lutego 2024 r. (ZPO pisma z dnia 19 lutego 2024 r.). Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 6 sierpnia 2024 r. został złożony do organu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 4 i 5 k.p.a. W przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zastosowanie ma termin z art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W świetle powyższych regulacji skarżąca nie dochowała terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że kwestia oceny prawidłowości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mogłaby być badana dopiero w sytuacji drugiego etapu wznowionego postępowania – etapu badania sprawy co do istoty, natomiast w niniejszej sprawie z uwagi na brak wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak jest możliwości badania sprawy w tym zakresie. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., którą skarżąca uzasadnia tym, że inwestor złożył fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów możliwe jest dopiero po stwierdzeniu tego faktu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Wobec powyższego zasadnym, w ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, było utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła mu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżąca nie dochowała miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy termin ten liczony od powzięcia wiedzy o przesłance wznowienia został zachowany albowiem: 1. przesłanka wiedzy o toczącym się postępowaniu, w którym skarżąca nie brała udziału bez własnej winy jest tylko jedną z trzech przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie, do czego organ odnosi się zdawkowo i do tego błędnie do pozostałych dwóch przesłanek; 2. skarżąca nie wiedziała, że inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane aż do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 3. skarżąca nie wiedziała, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wydała zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz, że wydała ją w sposób bezprawny i prawnie bezskuteczny, aż do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 4. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, której wznowienia dotyczy wniosek nie wiedział, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie mogła skutecznie wydać zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele przebudowy, ponieważ nie podjęto uchwały właścicieli lokali w tym przedmiocie niezbędnej do udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nad nieruchomością, organ nie wiedział też, że właściciele piwnic nie wydali zgody na prowadzenie prac w ich prywatnych piwnicach, o czym poinformowano organ we wniosku o wznowienie postępowania; 5. organ nie dopatrzył (bądź inwestor nie ujął w projekcie), że projekt przebudowy jaki został dołączony do wniosku o pozwolenie na przebudowę zakłada prace w prywatnych piwnicach poszczególnych właścicieli lokali, na co zapewne inwestor nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania piwnicami na cele przebudowy. W piwnicach tych wykonano kucia i układano rury. Skarżąca nie wiedziała, że inwestor nie złożył takiego oświadczenia; 6. organ błędnie uznał za wniosek o wznowienie postępowania pismo skarżącej z dnia 6 lutego 2024 r., w którym wniosła o uznanie jej za stronę, wobec wskazania, że dowiedziała się o postępowaniu w dniu 21 stycznia 2024 r., a nadto z uwagi na fakt, że wcześniej wydano decyzję z dnia 27 kwietnia 2023 r. o pozwoleniu na przebudowę, co oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów skarżącej wskazanych w piśmie możliwe było tylko po wznowieniu postępowania z przyczyny przez nią wskazanej. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że prawdopodobnie inwestor "zgodę" Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" uzyskał w sposób wadliwy, ponieważ jej wydanie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, skutkiem czego jest ona bezskuteczna. Organ nie wiedział, że skarżąca nie wyraziła inwestorowi zgody na prace w jej piwnicy, do której wkroczono bez jej zgody prowadząc prace budowlane. Skarżąca nie ma wiedzy jakie oświadczenia składał inwestor co do rzekomego dysponowania nieruchomością na cele przebudowy, tym nie mniej nie ma on prawa dysponowania nieruchomością wspólną na cele przebudowy oraz dysponowania piwnicami poszczególnych właścicieli lokali na przebudowę. Niezależnie od powyższego zgoda nie mogła być wydana z uwagi na fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie może dokonać samodzielnie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Powyższe skutkuje uznaniem, że inwestor wykonuje nielegalnie prace w częściach wspólnych nieruchomości i prywatnych piwnicach. Przyjmując nawet za organem, że skarżąca dowiedziała się o sprawie w dniu 21 stycznia 2024 r., o czym poinformowała Prezydenta Miasta Szczecin pismem z 6 lutego 2024 r. domagając się uznania za stronę postępowania, to pismo to należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę, organ nie uznając argumentacji podniesionej w zarzutach skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzupełniając wyrażone stanowisko odnośnie zarzutu nieuznania przez organ za wniosek o wznowienie postępowania pisma skarżącej z dnia 6 lutego 2024 r., w którym wniosła o uznanie jej za stronę, organ wskazał, że pismo to zostało załączone do wniosku z dnia 6 sierpnia 2024 r., w treści którego podano informację, że skarżąca o podstawach wznowienia dowiedziała się po dniu 1 sierpnia 2024 r. nie podając żadnych innych okoliczności. Wniosek ten składał profesjonalny pełnomocnik, dlatego zdaniem organu uznać należy, że miał wiedzę o piśmie z dnia 6 lutego 2024 r., którą powinien wykorzystać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga okazała się zasadna. Jej przedmiotem jest postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Szczecin odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a - 145b następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W myśl art. 149 § 1 - 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia. Na etapie postępowania wstępnego organ bada m.in. czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że termin na złożenie wniosku o wznowienia postępowania jest różny w zależności od przesłanki wznowienia. Analiza uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji prowadzi do wniosku, iż w istocie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącą w przekroczeniem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji, który to termin dotyczy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego skarżąca powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Okoliczność stwierdzenia przez organy przekroczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza o tym, że skarżąca nie dochowała terminów określonych w art. 148 k.p.a. co do pozostałych dwóch wskazywanych przez nią podstaw wznowienia. Podkreślić bowiem należy, że kwestia terminu złożenia podania o wznowienie postępowania podlega badaniu co do każdej podstawy wznowienia. W odniesieniu do przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania wynosi - stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. - jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organy do tej kwestii się nie odniosły. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kwoty 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy powinny uwzględnić, że tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego ma charakter formalny i na tym etapie należy zbadać kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją) oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W zależności od ustaleń w powyższym zakresie organ wyda postanowienie o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania. Ocena samej zasadności przesłanek wznowieniowych odbywa się dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - w fazie merytorycznej, która kończy się wydaniem jednego z orzeczeń wymienionych w art. 151 k.p.a.