II SA/Sz 339/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi P. Z. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 i art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami) oraz § 1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia W. K. na wycięcie drzew rosnących na działce nr [...] położonej w obrębie C. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wystąpiło [...] Koło [...], działające przy Zarządzie Okręgu Polskiego Związku [...] w [...] . Wycinka drzew prowadzona była na nieruchomości, która graniczy bezpośrednio z brzegiem rzeki [...]. W przekonaniu [...] Koła [...], Koło posiada status strony, ponieważ jest jednostką organizacyjną Polskiego Związku [...] jako organizacji ogólnokrajowej i posiada osobowość prawną. W swych celach statutowych ma ochronę wód krainy pstrąga i lipienia. We wniosku zarzucono, że przedmiotowa decyzja narusza przepis art. 47f ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. w zakresie braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew oraz art. 107 kpa w zakresie elementów koniecznych decyzji administracyjnej. Zdaniem Koła wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew powinien zawierać takie informacje jak: dane dotyczące gatunku drzewa, obwodu jego pnia, przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo, przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa. Złożone przez W. K. podanie zawiera jedynie określenie gatunku i przybliżonej ilości drzew, które zamierza wyciąć. Natomiast pod względem formalnym przedmiotowa decyzja zawiera braki takie jak: oznaczenie organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony lub stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o odwołaniu a nadto podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. . Zdaniem wnioskodawcy decyzja jest wadliwa, gdyż narusza podstawowe kanony aktów administracyjnych i nie może być uznana za zgodną z prawem. Natomiast ilość i waga wad formalnych sprawia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa, co stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Kolegium, przede wszystkim trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w postępowaniu stosuje się art. 28 i art. 64 § 4 Kpa. Z przepisów tych wynika, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji na wniosek W. K., właściciela nieruchomości, na której rosły drzewa wycięte na mocy ostatecznej decyzji zawierającej zezwolenie wójta. Materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 47 e ust. 2 i art. 47 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2001 r. o ochronie przyrody (Oz.U. nr 99, poz. 1079). Skład Orzekający uznał, że [...] Koło [...] nie ma własnego interesu prawnego lub obowiązku, o którym orzeka się w drodze decyzji, gdyż nie było stroną tego postępowania ani nie uzyskało procesowego prawa strony tego postępowania. Kolegium stwierdziło nadto, że Koło nie będące stroną postępowania zwykłego prowadzonego z wniosku z dnia [...] r. nie jest również stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie wskazało własnego interesu prawnego. Cele statutowe Koła w przedmiocie ochrony wód krainy pstrąga i lipienia nie stanowią interesu prawnego, gdyż ten wynika wyłącznie z przepisów prawa materialnego, lecz jedynie mogą stanowić interes faktyczny. W wyniku oceny zdolności do działania w sprawie koła wędkarzy Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie. nieważności decyzji został wniesiony przez nieuprawniony podmiot. Z wstępnej oceny decyzji wynika nadto, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W tych warunkach należało odmówić wszczęcia postępowania, gdyż [...] Kołu [...] w postępowaniu zakończonym decyzją nie przysługiwał przymiot strony, a tym samym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie jest żądaniem pochodzącym od strony. W dniu [...] r. Polski Związek [...] Okręg [...] w [...] złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. zezwalające W. K. na wycinkę drzew. W uzasadnieniu wniosku opartym o treść art. 156 § 1 pkt 7 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 157 Kpa wnioskodawca podał, że nieruchomość, na której położona była wycinka drzew graniczy bezpośrednio z brzegiem rzeki [...] stanowiącej obwód rybacki nr [...], użytkowany w 2003 r. przez PZW Okręg [...] w [...]. Z powyższych motywów wnioskodawca wywiódł przekonanie iż posiada legitymację czynną do występowania we wszystkich sprawach dotyczących obwodów rybackich. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku [...] Okręgu [...] w [...] działającego przez adwokata A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji - zezwolenia na wycinkę drzew wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] r. na wniosek W. K. zamieszkałego w S. Ł. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...]. Uzasadniając decyzję Kolegium stwierdziło, co następuje. Powołaną w rozstrzygnięciu decyzją Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew rosnących na działce nr [...] położonej w obrębie [...]. Kolegium uznało, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie pochodzi od strony brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Wnioskodawca. Polski Związek [...] Okręgu [...] w [...], obejmujący inne jednostki jak [...] Koło [...] nr [...] z siedzibą w [...], co wynika z wniosku z dnia [...] r., nie zgadzając się z decyzją organu wystąpił do tut. Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że Polski Związek [...] ma status strony, gdyż wszelkie działania prawne i faktyczne oddziałujące na środowisko na terenach przyległych do rzeki [...] dotyczą statutowych zadań PZW. Wycinka drzew prowadzona była na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z brzegiem rzeki. Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji uznając, że jest ona prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu - zakończonym decyzją zezwalającą na wycinkę drzew, a zatem do rozstrzygnięcia pozostaje, czy skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji dotyczą jego prawem chronionego interesu. Trzeba podkreślić, że instrumentarium prawne powszechnej ochrony drzew i krzewów przed usuwaniem i niszczeniem wprowadzone ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska zostało przejęte przez ustawę z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody. . Decyzja administracyjna Wójta Gminy [...] wydana została w dniu [...] r. tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 16.10.1991 r. (jednolity tekst z 2001 r, Dz. U, 99, poz, 1079 ze zmianami). Według art. 47e ust.2 ustawy usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta wydanym na wniosek władającego (właściciela bądź użytkownika). Zezwolenie na usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków - art. 47e ust.3. Zgodnie natomiast z art. 47g ust1 pkt 2 ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie uzyskała zezwolenie osoba fizyczna nie będąca przedsiębiorcą. Władającym nieruchomością był W. K. i tylko on mógł wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Na tle tych regulacji zasadne jest stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, że brak jest po stronie wnioskodawcy uprawnień strony w postępowaniu o zezwolenie na wycinkę drzew, co wyklucza możliwość zgłoszenia przez niego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Dodatkowo Kolegium uznaje, że skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji nie dotyczą chronionego prawem interesu Związku, gdyż nie zostały stwierdzone żadne prawa do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją administracyjną. Trzeba podkreślić, że status strony wynika wyłącznie z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki podmiotu a interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem strony postępowania. Z tego względu Polski Związek [...] Okręgu [...] w [...] jako stowarzyszenie zarejestrowane postanowieniem sądu z dnia [...]r, działającym na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na rybackie korzystanie z wód rzeki [...] w obwodzie rybackim nr [...], nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] r. wydanej przez Wójta Gminy [...] na wniosek W. K. Polski Związek [...] Okręg [...] w [...] wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucał decyzji Kolegium naruszenie art. 28 Kpa poprzez błędną jego interpretację i na skutek tego błędne uznanie, że stowarzyszenie posiadające osobowość prawną - Polski Związek [...] Okręg [...] w [...] nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - zezwolenia na wycinkę drzew wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] roku, w sytuacji gdy interes prawny Polskiego Związku [...] Okręgu [...] w [...] wynikający z przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 roku uprawnia ten podmiot do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony oraz art. 157 § 2 KPA poprzez nieuzasadnione pominięcie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - zezwolenia na wycinkę drzew wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] roku z urzędu, w sytuacji gdy uprawdopodobnienie okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ do wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył następujące okoliczności sprawy. W dniu [...] Koło [...] nr [...] z siedzibą w [...] skierowało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - zezwolenia na wycinkę drzew wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] roku, na wniosek Pana W. K. zamieszkałego w S. Ł. Wniosek ten został przekazany według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją z dnia [...] roku samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W dniu [...] roku Polski Związek [...] Okręgu [...] w [...] skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności tejże samej decyzji - zezwolenia na wycinkę drzew wydanej przez Wójta Gminy [...]. Wniosek ten oparty był na tych samych przesłankach nieważności co wniosek Koła [...] Nr [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pominęło fakt różnicy podmiotów we wnioskach z dnia z [...] roku i z dnia [...] roku. Tym samym uznało wniosek z [...] roku, za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego wskazany powyżej błąd w ocenie tożsamości podmiotowości wnioskujących, nie ma znaczenia pierwszorzędnego w niniejszej sprawie. Istotą jest natomiast ustalenie uprawnienia Polskiego Związku [...] Okręgu [...] w [...] do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwolenia na wycinkę drzew wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] roku. Stąd skarżący widzi konieczność wypowiedzenia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej spornej kwestii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło zarzut pełnomocnika skarżącego odnośnie pominięcia różnicy podmiotów we wnioskach z dnia [...] r. i [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Pełnomocnik za pierwszym razem działał w imieniu [...]Koła [...], zaś w drugim wniosku reprezentował Okręg [...] Polskiego Związku [...] w [...]. Pełnomocnik podkreślił jednak, że istotą skargi jest ustalenie uprawnienia Polskiego Związku [...] Okręgu [...] występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Kolegium skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Kolegium wyjaśnia, że w ocenie Kolegium Polski Związek [...] Okręg [...] w [...] oraz [...] Koło [...] działające przy Zarządzie Okręgu Polskiego Związku [...] w [...] stanowią terenowe jednostki organizacyjne krajowego Polskiego Związku [...]. Wynika to ze statutu PKWM oraz postanowienia z dnia [...]r. o zarejestrowaniu stowarzyszenia w Sądzie Wojewódzkim w [...]. Ponadto z pieczęci widniejącej na pełnomocnictwie z dnia [...]r. wynika, iż prezes koła - zarządu podpisuje się pod nazwą Polski Związek [...] Koło [...]. Można zatem uznać, że ma tu miejsce tożsamość strony, gdyż zgodnie z zapisem statutowym "wszelkie działania prawne i faktyczne dotyczą statutowych zadań Polskiego Związku [...]. W przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy, wydanie przez Kolegium nowej decyzji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej spowodowałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności z tego powodu, że dotyczyłaby sprawy poprzednio, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przeprowadzana jest w oparciu o kryterium zgodności tej decyzji z prawem. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz zakres kompetencji Sądu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo a wniesiona skarga w części jest zasadna. Skarżący Polski Związek [...] Okręg [...] w [...] domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy własną decyzje tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia W. K. na wycięcie drzew rosnących na działce Nr [...] położonej w obrębie [...]. Okolicznością w sprawie bezsporną jest złożenie przez skarżącego w dniu [...] r. wniosku w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. zezwalającej W. K. wycięcie drzew. Skarżąca wniosek do Kolegium oparła o treść art. 156§ 1 pkt 2 i 7 Kpa, jednakże organ uznając tożsamość sprawy i podmiotów ocenił pismo to jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do decyzji wydanej na rzecz [...] Koła [...] w dniu [...] r. tym bardziej, że wniosek został złożony w terminie do złożenia wniosku w trybie art. 127 § 3 Kpa. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pierwszorzędne znaczenie miała zatem jej ocena z punktu widzenia tożsamości sprawy i podmiotu, a co za tym idzie naruszenia zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 Kpa. Sąd nie podziela poglądu Kolegium, iż wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. złożył ten sam podmiot- Polski Związek [...] działający poprzez swoje agendy terenowe. Ze statutu [...] Koła [...] nr [...] w [...], działającego przy Zarządzie Okręgowym PZW w [...] wynika, że Koło upoważnione jest do samodzielnego działania, natomiast w kwestiach spornych mają odpowiednie zastosowanie postanowienia statutu Okręgu Polskiego Związku [...] w [...] posiadającego osobowość prawną. [...] Związek [...] złożył samodzielny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosek ten został przez Kolegium rozpatrzony w dniu [...] r. poprzez wydanie decyzji odmownej. Z kolei wniosek z dnia [...] r. złożył Okręg [...] Polskiego Związku [...] w [...], stowarzyszenie działające jako terenowa jednostka organizacyjna Polskiego Związku [...] w Warszawie, w postępowaniu administracyjnym występujący jako samodzielny podmiot. Jakkolwiek niewątpliwie w tej sprawie istnieje tożsamość sprawy, albowiem obydwaj wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., to jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż istnieje również tożsamość podmiotów. Z załączonych do wniosków o stwierdzenie nieważności dokumentów wynika, że jakkolwiek Okręg PZW w [...] i w [...] stanowią agendy terenowe Polskiego Związku [...], to jednak mają one prawo do samodzielnego działania i występowania do organów administracji publicznej o rozstrzygnięcie spraw które ich dotyczą. Nie oznacza to, że Sąd podziela pogląd skarżącego, iż posiada on przymiot strony w postępowaniu o wycinkę drzew, albowiem kwestia ta winna zostać szczegółowo rozstrzygnięta w decyzjach będących następstwem złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia. Kolegium po wniesieniu przez Okręg [...] Polskiego Związku [...] w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności, mając na uwadze wydaną już w tej sprawie decyzję na rzecz innej agendy stowarzyszenia, winno zwrócić się do nadawcy pisma o sprecyzowanie jego zamiaru i uzyskać jednoznaczne stanowisko, czy wolą wnioskodawcy było zainicjowanie nowego postępowania w trybie nadzwyczajnym, czy też wniesione przez niego pismo jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym o dodatkowe argumenty. Skoro Kolegium tego nie uczyniło, to naraziło się na zarzut wydania w trybie odwoławczym decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem decyzja w tym trybie została wydana z pogwałceniem prawa strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na to, że decyzja Kolegium obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156§ 1 pkt 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.