II SA/Sz 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. ), załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście S., art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. – wymierzył L.S. prowadzącemu działalność gospodarczą Centrum Stomatologii "A" w S. przy al. [...], karę pieniężną w kwocie 3.510,00 zł za zajęcie pasa drogowego al. [...] w S. pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] do [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że kontrola pasa drogowego przeprowadzona w dniu [...] wykazała zajęcie pasa drogowego al. [...] poprzez zamieszczenie reklamy "A" o powierzchni ok. 3m2 przymocowanej prostopadle do budynku. Po ustaleniu, że osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogowego jest L. S., organ zawiadomił L. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary i wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin reklamy na dzień [...]. Przeprowadzone oględziny wykazały funkcjonowanie przedmiotowej reklamy o powierzchni 4,5 m2. Fakt ten potwierdziły również kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] i [...]. W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., OPK 3/00 (ONSA 2001/1/12) wyjaśnił, że pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa użytkowników drogi, realizowana z wykorzystaniem kompetencji zarządu drogi określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Może on być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy, na przykład są to: plakaty, napisy, ogłoszenia, symbole i inne formy stosowane do zwrócenia uwagi na usługi i artykuły konkretnych producentów czy placówek w celu zachęcenia ich do zakupu. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda eksploatacji reklamy ani sposób wyrażania w niej zawartych treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów czy też wywołanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntami. Organ I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej wymierzył karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. Decyzja taka nie jest więc decyzją uznaniową, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Odnosząc się do oświadczenia L. S. z dnia 17 lipca 2007 r., że nie jest On stroną w sprawie, a stroną jest zakład stomatologiczny prowadzony pod tym adresem, organ I instancji wyjaśnił, że zakład stomatologiczny nie posiada osobowości prawnej i z tego względu nie może być stroną postępowania. Z prowadzonej przez Urząd Miasta ewidencji działalności gospodarczej wynika, że pod nazwą Centrum Stomatologii "A" prowadzi działalność gospodarczą L.S., który jest stroną postępowania. Z powyższych względów, organ I instancji postanowił wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 24 kwietnia 2007 r. do 10 lipca 2007 r. Od decyzji odwołał się L. S. zarzucając, że wymierzona kara jest rażąco niesłuszna i w zawyżonej wysokości, nie uwzględniająca realiów i stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu odwołania (pismo z dnia 2 listopada 2007 r.) L. S. podniósł, że bezsporny jest fakt zajęcia pasa drogowego, lecz Jego zdaniem powierzchnia zajęcia pasa ruchu drogowego wynosi mniej niż 1m2. Zarzucił, że organ I instancji dowolnie przyjmuje powierzchnię zajętego pasa, raz są to 3m2 a drugi raz 4,5m2. Zdaniem odwołującego się powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła nieco mniej niż 1m2. W takim przypadku, zgodnie z § 6 pkt 3 uchwały nr [...] stawka wynosi 0,3 PLN za każdy dzień, co daje łączną kwotę 224 PLN (0,5 x 78 x 10). W ocenie strony, tablica nie jest reklamą, a prosta informacją o Zakładzie Opieki Zdrowotnej wykonującym świadczenia w ramach kontraktu z NFZ, a więc o obiekcie użyteczności publicznej. Ze względu na niewidoczny dostęp dla pacjentów, należało ich powiadomić o wejściu do zakładu od podwórza. Ponadto odwołujący się wniósł o przeprowadzenie postępowania w trybie jawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – ustaliło, że w trakcie kontroli pasa drogowego al. [...] w S., przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 24 kwietnia 2007 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę o treści [...] (wejście od podwórza)", wstępnie organ określił powierzchnie reklamy na 3m2. Czynność kontroli została utrwalona w formie notatki, a zajęcie pasa drogowego udokumentowano fotografią. Ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest L. S., którego organ I instancji zawiadomił pismem z dnia 22 maja 2007 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powiadomił, że w dniu 19 czerwca 2007 r. zostaną przeprowadzone oględziny. Zawiadomienie to zostało doręczone zastępczo w trybie art. 44 § 4 Kpa. Podczas oględzin w dniu 19 czerwca 2007 r. ustalono, że reklama jest dwustronna, umieszczona prostopadle do budynku i zajmuje powierzchnię 4,5m2 (2,5 x 0,9m x 2 = 4,5m2). Zajęcie pasa drogowego przez powyższą reklamę stwierdzono również podczas kolejnych kontroli pasa drogowego al. [...] przeprowadzonych w dniach 29 czerwca 2007 r. i 10 lipca 2007 r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary administracyjnej, dlatego należało wymierzyć stronie karę za zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie. Karę wymierzono uwzględniając stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 3 oraz dyspozycją § 7 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj.). Zgodnie z tymi przepisami, stawka opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez naruszenie reklamy za każdy dzień zajęcia 1m2 zatoki postojowej drogi powiatowej wynosi 1,00 zł. Zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (1,00 zł), liczby dni zajęcia pasa drogowego (78 dni) oraz powierzchni zajętego pasa drogowego (4,5m2). Po dokonaniu obliczeń uzyskano kwotę należnej kary w wysokości 3.510,00 zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonymi w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W ocenie Kolegium, chybiony jest zarzut odwołującego się, że tablica o treści "[...]" nie jest reklamą. Stanowi bowiem ona nośnik informacji ustawiony przez podmiot nie będący gminą w celu informowania klientów o miejscu prowadzenia działalności. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia powierzchni reklamy, Kolegium wskazało, że powierzchnię ustalono podczas oględzin w dniu 19 czerwca 2007 r., co do których stronie doręczono zawiadomienie w trybie art. 40 § 4 Kpa. Ustalono wówczas, że reklama jest dwustronna, o łącznej powierzchni 4,5m2 (2,5m x 0,9m x 2 = 4,5 m2). Podana przez stronę powierzchnia reklamy mniej niż 1m2 jest więc nieprawidłowa. Kolegium ponadto wyjaśniło stronie, że postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego było prowadzone jawnie, w myśl zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. L. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły i nie udowodniły jaka jest rzeczywista powierzchnia zajęcia pasa ruchu drogowego. W sprawie pojawiły się dwie zupełnie sprzeczne wielkości tj. 3 i 4,5m2. Zdaniem strony, Kolegium błędnie ustaliło, że reklama ma wymiar 2,5 x 0,9m, co sugeruje że jest prostokątem, jest to nieprawda widoczna gołym okiem (dowód zdjęcie w aktach). Powierzchnia zajęcia pasa ruchu wynosi mniej niż 1m2. Nie można też nazwać reklamą napisu "[...]" zawisłego za zgodą organu budowlanego i Wspólnoty. Nie stanowi on wyrażenia, którego celem jest przekazywanie informacji o towarach, usługach i nakłanianie potencjalnych klientów do ich nabycia, co do marki, cech jakościowych, zalet technicznych itp. skłaniających potencjalnych nabywców do korzystania z usługi (por. Doradztwo Podatkowe 1999/7-8/37). Skarżący zarzucił, że błędne jest twierdzenie, iż postępowanie prowadzone było jawnie. Kolegium nie poinformowało o terminie posiedzenia. Z tych względów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. dodatkowo zarzucił, że błędnie obliczono powierzchnię reklamy, Jego zdaniem należało obliczyć powierzchnię zajętego pasa przez rzut pionowy reklamy w stosunku do pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem. Utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji. Zezwolenie to dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenie reklamy i kary za takie zachowanie w przypadku działania bez wymaganego zezwolenia. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12). Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi i uiszczenia stosownej opłaty, zaś umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia, obliguje zarządcę drogi do nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie, skarżący umieścił reklamę o treści "[...]" w ten sposób, że naruszył on przestrzeń nad chodnikiem, a więc reklama znajdowała się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy, zatem jej umieszczenie wymagało stosowanego zezwolenia zarządcy drogi. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że umieszczony – jak określiła strona – napis "Dentysta" nie jest reklamą. Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowania, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że tablica o wyżej cytowanej treści umieszczona w pasie drogowym, zawierała treści typowo informacyjne o rodzaju działalności i miejscu jej wykonywania, dlatego stosownie do przytoczonego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, tablica taka stanowiła reklamę, na umieszczenie której jej właściciel obowiązany był uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez skarżącego, że przedmiotową reklamę "umieścił za zgodą organów budowlanych i wspólnoty mieszkaniowej", gdyż zgoda taka nie zastępuje ani nie jest równoznaczne ze zgodą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Za chybiony uznać należy także zarzut "nie ustalenia i nie udowodnienia rzeczywistej" powierzchni zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że istotnie podczas kontroli pasa drogowego w dniu 24 kwietnia 2007 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę o treści "[...]", o powierzchni 3m2 (dowód k-1 akt administracyjnych). Niewątpliwie było to ustalenie wstępne, a faktyczna powierzchnia reklamy została ustalona podczas oględzin przeprowadzonych – po wszczęciu postępowania administracyjnego – w dniu 19 czerwca 2007 r., o terminie których skarżący był powiadomiony. Z protokołu oględzin wynika, że reklama jest reklamą obustronną, umieszczoną prostopadle do budynku i zajmuje łączną powierzchnię 4,5m2 (2,5m x 0,9m x = 2,25m2 x 2 = 4,5m2). (dowód – protokół oględzin – k-8 akt administracyjnych). W tych okolicznościach, twierdzenie skarżącego, że zajęta przez reklamę powierzchnia pasa drogowego wynosi mniej niż 1m2, nie jest trafne. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Dlatego zarzut skarżącego, że organy błędnie ustaliły wysokości kary za zajęcie pasa drogowego przyjmując do jej obliczenia faktyczną powierzchnię dwustronnej reklamy jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, został zapoznany z zebranymi dowodami i miał możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) nie przewidują zawiadamiania stron o terminie posiedzenia Kolegium rozpatrującego odwołanie od decyzji organu i instancji. Granice prawa strony do czynnego w nim udziału określa art. 10 § 1 Kpa, który to przepis nie został naruszony przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym bezprzedmiotowy jest zarzut niepoinformowania skarżącego o terminie posiedzenia Kolegium. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.