II SA/Sz 342/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2008 r. nr XXVI/267/08 w przedmiocie nadania nowego statutu Zachodniopomorskiemu Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Szczecinie oddala skargę J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XXVI/267/08 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie nadania nowego statutu Zachodniopomorskiemu Centrum Doskonalenia Nauczycieli w Szczecinie wskazując, że uchwała ta faktycznie prowadzi do likwidacji siedmiu placówek oświatowych, tzn. filii bibliotek pedagogicznych. Uzasadniając skargę podniósł, że uchwała jest obarczona następującymi wadami prawnymi: 1) projekt uchwały nie został przedłożony do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.), 2) uchwalając statut nie zastosowano przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcania i likwidacji oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakresu ich działalności obowiązkowej oraz zadań doradców metodycznych, warunków i trybu powierzania nauczycielom zadań doradcy metodycznego (Dz. U. Nr 84 poz. 779), 3) nie uzyskano opinii [...] Kuratora Oświaty o której mowa w art. 59 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz w w/w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r., bowiem pismo z dnia 2 grudnia 2008 r. roli tej nie spełnia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Sejmiku Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie wyrażając w pierwszej kolejności wątpliwość, czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę jest dopuszczalne. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który dotyczy wyłącznie aktów prawa miejscowego. Natomiast statuty jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, jako akty wydawane przez podmioty prawa publicznego ustanawiane w celu uregulowania spraw tych podmiotów, w szczególności ich struktury i zasad funkcjonowania, nie mieszczą się w pojęciu "inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., II OSK 1448/07 niepubl.), co umożliwiałoby sądową kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Wątpliwa jest także możliwość uznania statutu za akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W dalszej kolejności pełnomocnik Sejmiku zauważył, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżący jest radnym Województwa [...], ale ze skargi nie wynika, by miał jakikolwiek związek z jednostką której statutu uchwała dotyczy i aby nadanie nowego statutu miało jakiś wpływ na sferę jego praw i obowiązków. Tymczasem uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Wprawdzie skarżący nie powołuje się na tę okoliczność, ale dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniósł, że skarżący nie wskazał, z jakich przyczyn konieczne było zasięgnięcie opinii związków zawodowych przed uchwaleniem nowego statutu Centrum Doskonalenia Nauczycieli . Nadanie nowego statutu jest wyłączną kompetencją sejmiku województwa, a powołany w skardze art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Statut wojewódzkiej jednostki organizacyjnej nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, dotyczy spraw organizacyjnych konkretnej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Nadanie nowego statutu wojewódzkiej jednostce organizacyjnej jest bez wątpienia aktem indywidualnym. Pełnomocnik organu nie podzielił poglądu skarżącego co do braku opinii kuratora oświaty, ponieważ [...] Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował nowy statut jednostki i opinia ta znajduje się w aktach sprawy. Ponadto wyraził pogląd, że opinia ta została uzyskana tylko z ostrożności, bo powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takiej konieczności przy likwidacji filii placówki doskonalenia nauczycieli. Wymóg zasięgnięcia opinii kuratora przewiduje § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcania i likwidacji oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakresu ich działalności obowiązkowej oraz zadań doradców metodycznych, warunków i trybu powierzania nauczycielom zadań doradcy metodycznego. Zgodnie z tym przepisem tworzenie, przekształcanie i likwidowanie publicznej placówki doskonalenia przez jednostki samorządu terytorialnego wymaga uzyskania pozytywnej opinii, właściwego dla siedziby placówki, kuratora oświaty. Przez pojęcie przekształcania jednostki rozumie się zmianę formy organizacyjnej jednostki, pojęcie to nie obejmuje natomiast likwidacji filii. Zmiana ilości filii jednostki, ich przekształcenie, a nawet ich całkowita likwidacja, nie wpływa w żaden sposób na istnienie lub przekształcenie wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, a jedynie na aspekt dostępności jej usług na terenach oddalonych od siedziby lub najbliższej filii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 655/07). Odnośnie formy opinii kuratora pełnomocnik organu podniósł, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. W myśl art. 78 ust. 3 tej ustawy, do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek, jednak tylko w zakresie nieuregulowanym odmiennie w rozporządzeniu. Rozporządzenie reguluje kwestię uzyskania opinii kuratora, więc w tym zakresie ustawy o systemie oświaty nie stosuje się. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby opinia kuratora była wymagana i winna mieć formę postanowienia, wystarczającym dla jej ważności jest aby posiadała takie elementy jak adresat, organ wydający, rozstrzygnięcie i podpis. Opinia kuratora wszystkie te elementy posiada. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] r. do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Nr XXVI/267/08 J.K. wskazał, że został umocowany do reprezentowania Związku Nauczycielstwa Polskiego, któremu niezasadnie uniemożliwiono zaopiniowanie zaskarżonej uchwały. Ponadto, jako radny Sejmiku Województwa [...], obowiązany jest do działania na rzecz mieszkańców województwa których reprezentuje, a zaskarżona uchwała ewidentnie narusza porządek prawny i faktycznie prowadzi do likwidacji filii bibliotek pedagogicznych oraz zwolnienia ich pracowników w trybie przewidzianym dla likwidacji placówek oświatowych. Nadto podał, że będąc nauczycielem, jest użytkownikiem filii bibliotek pedagogicznych których likwidacja na podstawie zaskarżonej uchwały powoduje utrudnienia w korzystaniu z sieci bibliotek pedagogicznych. Do pisma procesowego skarżący dołączył upoważnienie Prezydium Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego do reprezentowania Związku Nauczycielstwa Polskiego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie "w sprawie unieważnienia decyzji administracyjnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badając dopuszczalność wniesionej skargi w kontekście stanowiącej przedmiot zaskarżenia uchwały zatwierdzającej statut [...] Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] Sąd stwierdził, że można ją zaliczyć do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przed złożeniem skargi J.K. wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 § 4 p.p.s.a. zaś samą skargę wniósł w terminie określonym przez art. 53 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do interesu prawnego odwołuje się również przywołany w podstawie prawnej wniesionej skargi przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) mający w sprawie odpowiednie zastosowanie w związku z art. 91 ust. 1 tej ustawy. Powołane przepisy uzależniają prawo do złożenia skargi od istnienia interesu prawnego skarżącego. O tym czy strona ma interes prawny decyduje to, czy określone żądanie znajduje oparcie w przepisie prawa publicznego. Interes prawny wynikać musi z normy prawnej kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę i musi on charakteryzować się bezpośredniością, konkretnością i realnością. J.K. wezwany do wykazania interesu prawnego, który został naruszony kwestionowaną uchwałą wskazał, że wywodzi go z następujących okoliczności. Według skarżącego jest on umocowany do reprezentowania Związku Nauczycielstwa Polskiego, który to Związek nie został wezwany przez Sejmik Województwa [...] do zaopiniowania uchwały, co w ocenie J.K. winno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o związkach zawodowych. Na dowód posiadanego pełnomocnictwa przedłożył upoważnienie do reprezentowania Związku Nauczycielstwa Polskiego z dnia [...]r. podpisane przez Prezesa [...] Okręgu ZNP. Analiza przedłożonego przez stronę upoważnienia prowadzi do stwierdzenia, że J.K. został umocowany do reprezentowania ZNP przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie "w sprawie unieważnienia decyzji administracyjnych", nie zaś w będącej przedmiotem zaskarżenia sprawie dotyczącej uchwały nadającej nowy statut [...] Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...]. J.K. w złożonej skardze nie kwestionuje jakiejkolwiek decyzji administracyjnej a i decyzji takiej nie podjął w sprawie Sejmik Województwa [...]. Ponadto, treść skargi wskazuje, wbrew temu co miałoby wynikać z udzielonego upoważnienia, że J.K. nie wnosił skargi w imieniu Związku Nauczycielstwa Polskiego lecz w imieniu własnym. Również wymagane prawem uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącego w imieniu własnym, nie zaś w imieniu Związku. J.K. podniósł, że skargę składa także jako radny Sejmiku Województwa [...] oraz że występuje w interesie mieszkańców, powołując się w tym zakresie na art. 23 ustawy o samorządzie województwa i wynikający z niego obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty i podejmowania działań na rzecz mieszkańców województwa. Skutki uchwały prowadzą faktycznie do utraty pracy przez pracowników bibliotek, co spowodowało, iż jako radny otrzymał liczne prośby o interwencje w sprawie Odnosząc się do tej argumentacji uznać należy, że J.K. nie wykazał w czym tkwi naruszenie jego interesu prawnego jako radnego w kontekście obowiązku wynikającego z przepisu art. 23 ust. 1 u.s.w. Wykazanie interesu prawnego ma polegać na wskazaniu normy prawnej z której wywodzi się istnienie naruszonego interesu prawnego skarżącego, nie zaś interesu innych osób. Jednocześnie skarżący nie przedstawił upoważnienia od mieszkańców województwa zarówno do złożenia do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa jak i do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jak już zauważono wyżej, nic nie wskazuje na to, aby skarga podpisana przez jej autora J.K. została wniesiona w imieniu mieszkańców. Skarżący wywiódł, że jako członek ZNP i nauczyciel jest użytkownikiem filii bibliotek pedagogicznych, których likwidacja na podstawie uchwały spowoduje utrudnienia dla skarżącego w korzystaniu z sieci bibliotek pedagogicznych. Argumentacja ta stanowi przykład wystąpienia po stronie skarżącego co najwyżej interesu o charakterze faktycznym, nie zaś prawnym. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na organy samorządu województwa obowiązku tworzenia i utrzymywania bibliotek pedagogicznych o ściśle określonej dostępności (odległości) dla ich potencjalnych użytkowników. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że J.K. nie wykazał istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. Dopiero skuteczne wykazanie interesu prawnego dałoby podstawę do przeprowadzenia przez Sąd kontroli, czy dany interes prawny został naruszony a jeszcze dalej idąc do dokonania oceny, czy naruszenie tego interesu prawnego naruszało równocześnie prawo. Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.