II SA/Sz 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. T.G. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek [...] z pokojami na wynajem, na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] ustalił na rzecz T.G. wnioskowane warunki zabudowy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że rozbudowa dotyczy budynku, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], wydanej przez Naczelnika Gminy [...] Fakt ten wynika z prowadzonego przez PINB [...] postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu warsztatu elektrycznego na cele mieszkalne bez wymaganego zgłoszenia. Dalej organ podał, że w dniu [...] r. przeprowadzono wizję lokalną w sprawie wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyniku której stwierdzono, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa na podstawie, której było możliwe ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Nadto projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania S.K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla planowanej inwestycji, a nie dla inwestycji już zrealizowanej. Fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie pozostawia żadnych wątpliwości. T.G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", uznając tym samym dopuszczalność wydania warunków zabudowy na potrzeby postępowania legalizacyjnego, również w stosunku do inwestycji zrealizowanych. W związku z wniesioną skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło własną decyzję z dnia [...] w całości oraz decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że mając na uwadze przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi: "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy" - postanowiło uwzględnić skargę i orzec co do istoty sprawy. Dalej Kolegium podało, że skarżący poza zarzutem, iż organ odwoławczy nie uwzględnił aktualnego stanowiska opartego o wyrok Trybunału Konstytucyjnego i bezzasadnie umorzył postępowanie pierwszej instancji zamiast rozpatrzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy - innych zarzutów nie podniósł. Przechodząc do rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania (art. 138 w zw. z art. 140 K.p.a.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Działka nr [...], o powierzchni [...] m² stanowiąca własność T.G. usytuowana jest poza linią zabudowy ulicy [...] za działką nr [...] (w [...]) z wydzielonym na tej działce dojściem do ulicy [...]. Usytuowany na niej budynek stanowił warsztat [...] z garażem, wybudowany na granicy [...] działek. Z przedstawionego usytuowania działki Nr [...] wynika, iż nie posiada ona frontu przylegającego do drogi poza łącznikiem umożliwiającym wejście na działkę. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (kontynuacja istniejącej linii zabudowy). Oznacza to, zdaniem Kolegium, że nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem przedmiotowy budynek usytuowany jest poza istniejącą linią zabudowy ulicy [...] i nie znajduje się w drugiej linii zabudowy, gdyż taka nie istnieje. Nie jest możliwe także zastosowanie odstępstwa z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, bowiem inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy musi wynikać z analizy warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy tj. również co do kontynuacji wszystkich parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Szerokość elewacji frontowej organ pierwszej instancji określił na [...] m, jak już istniejąca dla przedmiotowego budynku na działce Nr [...]. Tymczasem budynek ten nie jest usytuowany od frontu działki. Wejście na działkę Nr [...] odbywa się za pomocą niewielkiego odcinka działki jako drogi dojazdowej. Przedmiotowy budynek nie znajduje się w części frontowej działki, którą stanowi droga dojazdowa do tego budynku (pierwotnie dojazd do garażu i warsztatu [...]). Ustalenie więc szerokości elewacji frontowej nie jest możliwe. Nie może też mieć zastosowania przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia, z tych samych przyczyn, co przy linii zabudowy. Reasumując Kolegium stwierdziło, że o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przesądziło ustalenie, że nie spełnia ona łącznie wszystkich warunków, wymaganych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również na tą decyzję T.G. wniósł skargę wnosząc o zmianę stanowiska Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] i umożliwienie wykorzystania budynku zgodnie z decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łącznego spełnienia zawartych w nim warunków dotyczy tylko nowej zabudowy. Istniejący obiekt, bez planowanej rozbudowy poziomej, spełnia wszystkie warunki opisane w przepisie art. 61 ust. 1. Zmiana bowiem sposobu użytkowania budynku na wykorzystanie mieszkalno-wczasowe nie jest w żaden sposób sprzeczna z zapisami ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Podstawę rozstrzygnięcia Kolegium w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynności zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Unormowanie to ma umożliwić organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd. Stanowi ono dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do sądu decyzji. Efektem uruchomienia takiej kompetencji organu musi być uwzględnienie skargi w całości. Podkreślić należy, iż zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu omawianego przepisu to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Jeżeli strona zaskarży wydaną w omawianym trybie prawnym decyzję, Sąd bada ten akt oraz całokształt prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, mając przede wszystkim na uwadze, czy realizuje on zgodnie z prawem przesłankę uwzględnienia skargi w całości. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. Skarga T.G. na decyzję Kolegium z dnia [...] r. zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia skargi wynika, że skoro w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, to skarżący zainteresowany jest uzyskaniem właśnie takiej decyzji. Niewątpliwie intencją skargi wniesionej przez T.G. nie było skłonienie organu odwoławczego do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nadto z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że przyczyną jej wydania nie była chęć uwzględnienia skargi w całości, lecz dostrzeżenie przez organ odwoławczy, iż błędne było stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. W tej sytuacji uznać należało, że zaskarżona decyzja, jako nie uwzględniająca skargi w całości, wydana została z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd mając na uwadze treść przepisu art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia", postanowił uchylić również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]. Powodem uchylenia rzeczonej decyzji jest właśnie wyrażone w niej błędne stanowisko, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Należy mieć tu na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, z uzasadnienia, którego wynika, iż przepisy prawa powinny umożliwiać orzekanie w przedmiocie warunków zabudowy także w przypadku inwestycji już zrealizowanej. W świetle takiego stanowiska błędem było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.