II SA/Sz 343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r, [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul.[...] , stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność Gminy Miasto , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie wywołane wnioskiem strony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podał, iż wniosek podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), w tym także z zastosowaniem przepisu art. 5a, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy publicznej. W związku z tym organ I instancji, mając na uwadze stanowisko Komisji Europejskiej z dnia 28 października 2013 r., z którego wynika, iż "sposób obliczania opłaty za przekształcenie, w którym jest ona pomniejszona o wartość prawa użytkowania wieczystego, przynosi korzyść użytkownikowi wieczystemu zamierzającemu nabyć prawo własności gruntu", uznał za konieczne zastosowanie nie tylko regulacji zawartej w art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ale także przepisów o pomocy de minimis, zawartych w rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. U. UE L z dnia 24 grudnia 2013 r.). Organ I instancji wskazał nadto, że w sprawach, w których uzna, iż skutkiem decyzji przekształceniowej jest lub może być udzielenie pomocy publicznej, która spowoduje przekroczenie przez beneficjenta dopuszczalnego limitu pomocy de minimis, projekt decyzji przekształceniowej podlega notyfikacji Komisji Europejskiej. Organem właściwym w sprawach notyfikacji jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, za pośrednictwem którego wnioski w sprawach notyfikacji należy kierować do Komisji Europejskiej. W ocenie organu I instancji łączna wartość udzielonej stronie pomocy przekroczy 200.000 euro, co wskazuje na konieczność przeprowadzenia procedury notyfikacyjnej. W związku z tym Prezydent Miasta wniósł o wydanie opinii w sprawie projektu indywidualnej pomocy publicznej, o czym strona zawiadomiona została pismem z dnia [...] r. Zaznaczył przy tym, iż notyfikacja Komisji Europejskiej w trybie art. 108 ust. 3 Traktatu ma charakter zawieszający, co oznacza, iż państwo członkowskie powinno wstrzymać się z udzieleniem pomocy publicznej do czasu wydania decyzji przez Komisję. Do czasu wydania tej decyzji nie można wydać decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, lecz konieczne jest zawieszenie postępowania i oczekiwanie na zakończenie procedury notyfikacyjnej. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, iż nie jest właściwy do rozstrzygnięcia opisanych zagadnień, w szczególności zaś do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym w tym zakresie jest Komisja Europejska, wobec czego zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli notyfikacji decyzji KE. M. złożyła na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że z uwagi na konieczność wystąpienia do Komisji Europejskiej postępowanie nie może się toczyć. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183) oraz art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), art. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia zażalenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że ze stanowiskiem organu I instancji w pełni się zgadza. Skoro bowiem przepis art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obliguje organ do stosowania przepisów tej ustawy z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, zaś według powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska Komisji Europejskiej, zgodnie z którym w przypadku uznania, że w sprawie występuje bądź może wystąpić pomoc publiczna, należy projekt decyzji przekształceniowej przedłożyć do notyfikacji Komisji Europejskiej, to oczywiste jest, że organ zasadnie postąpił występując do Komisji Europejskiej (za pośrednictwem Prezesa UOKiK) o notyfikację decyzji. Trafnie przy tym organ I instancji zauważył, że to nie on, lecz właśnie Komisja Europejska ocenia, czy w sprawie mamy do czynienia z pomocą publiczną oraz, w konsekwencji, czy decyzja o przekształceniu zgodna jest z regulacją wspólnego rynku. M. wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie postanowienia Prezydent Miasta zawieszającego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że Prezydent Miasta zamiast umożliwić jej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, za odpowiednią opłatą, rozpoczął śledztwo aby ustalić czy sytuacja, w której stanie się właścicielem nieruchomości, opłacając jedynie różnicę między wartością posiadanego już prawa (użytkowania wieczystego), a prawa które chce nabyć (własność) nie jest przypadkiem pomocą publiczną. Zdaniem skarżącej skoro posiada już prawo użytkowania wieczystego, to nie może nabyć tych uprawnień, które już posiada. Byłaby to sytuacja, w której dwukrotnie nabyła te same uprawnienia. Pomocą publiczną byłaby sytuacja gdyby miała zapłacić mniej niż wynosi różnica wartości między posiadanym przez nią prawem, a prawem które chce nabyć. Spółka podniosła również, że Komisja Europejska nie jest organem ani sądem w rozumieniu ustawy. Organem w rozumieniu K.p.a. są organy administracji publicznej wymienione w art. 17 K.p.a. i Komisji Europejskiej nie da się wpasować w tę systematykę. Skoro więc nie jest to organ w rozumieniu K.p.a., to nie można postępowania zawiesić, na czas rozstrzygania zagadnienia przez Komisję Europejską. Dalej Spółka zarzuciła brak spójności w stanowisku organów. Z jednej strony organ ma bowiem obowiązek powiadomić Komisję Europejską o przekształceniu tylko jeśli uzna, że skutkiem przekształcenia jest lub może być udzielenie pomocy, a z drugiej to Komisja Europejska ma oceniać czy w sprawie może dojść do pomocy publicznej. Gdyby to Komisja Europejska była jedyną instytucją oceniającą, to organ byłby zobowiązany informować Komisję Europejską o projekcie każdej decyzji przekształceniowej, a tymczasem informuje jedynie o tych, co do których, w ocenie organu, może dojść do udzielenia pomocy publicznej. Jest zatem oczywiste, że wstępną ocenę czy w wyniku przekształcenia może dojść do udzielenia pomocy publicznej, przeprowadza organ, tj. Prezydent Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a." organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11, Lex nr 1336372). Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu omawianego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, a nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Dodać również należy, że o zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 ). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu prowadzącego dane postępowanie. Przy ocenie, czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym należy również mieć na względzie dyspozycję art. 100 § 1 K.p.a., który stanowi uzupełnienie regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z nim, organ który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych przez organy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przed wydaniem na rzecz strony skarżącej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy poddać projekt decyzji procedurze notyfikacyjnej. Jednak nie można uznać, że w postępowaniu notyfikacyjnym projektu pomocy indywidualnej rozstrzygane jest zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postępowanie notyfikacyjne ma na celu uzyskanie opinii co do tego czy w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dojdzie do udzielenia pomocy publicznej podmiotowi na rzecz którego dokonano przekształcenia oraz czy pomoc ta zgodna jest z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (j.t. Dz. U z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą" oraz art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi, że projekty programów pomocowych, w tym przewidujących udzielanie pomocy w ramach wyłączeń grupowych, oraz pomocy indywidualnej, a także pomocy indywidualnej na restrukturyzację, wymagają uzyskania opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. A zatem z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wstępny etap procedury notyfikacyjnej obejmuje wydanie opinii przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odnośnie tego czy w wyniku planowanego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dojdzie do udzielenia użytkownikowi wieczystemu pomocy publicznej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wyrażając taką opinię Prezes rozstrzyga jednocześnie jakiekolwiek materialno-prawne zagadnienie wstępne. Również na etapie notyfikacji Komisji Europejskiej projektu decyzji w sprawie przekształcenia, nie można uznać, że Komisja rozstrzyga zagadnienie wstępne bez którego nie jest możliwe wydanie takiej decyzji. Przepis art. 108 ust. 3 Traktatu stanowi, że: Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. A zatem skoro Komisji przedkładany jest projekt decyzji oznacza to, że jest możliwe jej wydanie, a Komisja rozstrzyga jedynie czy dokonane notyfikowaną decyzją przekształcenie, w wyniku którego dochodzi do przyznania pomocy publicznej, jest zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 Traktatu. Komisja nie rozstrzyga więc żadnego zagadnienia wstępnego, lecz skutki jakie wywoła decyzja przekształceniowa. Nadto analiza przepisu ust. 2 art. 108 wskazuje, że nawet jeżeli Komisja stwierdzi, że w wyniku przekształcenie pomoc przyznana przez Państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, lub że pomoc ta jest nadużywana, to i tak Państwo to może nie zastosować się do decyzji Komisji. Nie zastosowanie się do decyzji Komisji w wyznaczonym terminie wywołuje taki skutek, że Komisja lub każde inne zainteresowane Państwo może, na zasadzie odstępstwa od postanowień artykułów 258 i 259, wnieść sprawę bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dodać także należy, że w doktrynie wskazuje się, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być wyłącznie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Treścią takiego zagadnienia może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Przy czym samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że wszczęcie przez Prezydenta Miasta procedury notyfikacyjnej decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w tej sprawie. Żaden z organów nie wykazał istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zakończeniem procedury notyfikacyjnej, a koniecznością zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu procedura notyfikacyjna jest postępowaniem opiniodawczym odnośnie skutków jakie wywołać może decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, natomiast nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie takiej decyzji. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.