II SA/Sz 344/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póź. zm./ po rozpatrzeniu wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz wyżej wymienionego dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz dobudowie budynku mieszkalno-usługowego z pokojami na wynajem i garażem na dz. Nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że A.S. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]., bowiem w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym bez jego wiedzy z urzędu Burmistrz podjął zawieszone postępowanie, mimo braku przesłanek do tego. Tym samym organ podejmując postępowanie i wydając decyzję administracyjną rażąco naruszył prawo, a w szczególności art. 97 § 4 i art. 7 Kpa. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy katalog przesłanek stwierdzenia nieważności jest zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Kolegium wyjaśniło, że wskazana przez stronę przesłanka rażącego naruszenia art. 97 § 4 Kpa nie zachodzi. Z tegoż przepisu wynika, że musi istnieć zagadnienie wstępne, do którego rozstrzygnięcia uprawniony jest sąd lub inny organ, zaś rozpoznanie skargi na akt administracyjny / decyzję, postanowienie/ nim nie jest. Ponadto organ wskazał, że strona kwestionuje postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o podjęciu z urzędu zawieszonego w tej sprawie postanowienia, które nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Kolegium, badając prawidłowość wydanej decyzji nie dopatrzyło się rażącego naruszenia innych przepisów prawa, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ani podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] r. A. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że poprzez podjęcie zawieszonego postępowania z urzędu przez Burmistrza zapadła decyzja administracyjna całkowicie niezgodna z pierwotnie złożonym przez niego wnioskiem w tej sprawie. Wskazał, że złożony przez niego wniosek o ustalenie warunków zabudowy polegał na połączeniu kondygnacji górnych, istniejącego już budynku z nowym budynkiem oraz na rozbudowie istniejących budynków m.in. poprzez przedłużenie dachu. Tymczasem zaskarżona decyzja przewiduje pobudowanie nowego budynku połączonego łącznikiem z wykorzystaniem istniejącej komórki oraz utworzyła dwie odrębne klatki schodowe. Organ mógł w razie wątpliwości wezwać go do sprecyzowania wniosku i ustalić treść żądania strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póź. zm./ po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium badając zgodność wydanej decyzji z wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy nie dopatrzyło się rozbieżności treści decyzji ze złożonym wnioskiem. We wniosku strona wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbiórce przylegających pomieszczeń gospodarczych dobudowanie do istniejącego budynku, budynku podpiwniczonego z garażem podziemnym oraz budowie na paterze pokoi mieszkalnych z łazienkami i na [...]-ym piętrze oraz zagospodarowania poddasza użytkowego", przy czym w określeniu "rodzaj dach" strona wskazała " przedłużenie istniejącego drewniany, kryty dachówką". W wydanej decyzji Burmistrza planowane zamierzenie określono w pkt 1 jako "rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego / segmentu zabudowy bliźniaczej oraz dobudowę budynku mieszkalno-usługowego z pokojami na wynajem i garażem". Z porównania zakresu inwestycji opisanych wnioskiem strony i ustalonych przedmiotową decyzją wynika, że w jednym jak i w drugim przypadku przedmiotem inwestycji była rozbudowa już istniejącego obiektu, jak i budowa nowego budynku. We wniosku inwestora wprawdzie nie wskazano, iż strona zamierza połączyć planowaną inwestycję jakimkolwiek łącznikiem, nie oznacza to, że decyzja jest niezgodna z wnioskiem strony. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy był na tyle ogólny, iż stawianie zarzutu o wydaniu decyzji niezgodnej z jego treścią jest bezpodstawne. Kolegium wskazało, że obowiązek wezwania strony do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy winien z kolei mieć miejsce wówczas, kiedy istnieją obiektywne przesłanki do uznania, iż w świetle ładu przestrzennego i dokonanej analizy w terenie wola strony w zakresie planowanego zamierzenia nie będzie mogła zostać w pełni uwzględniona. Taka obawa ze względu na ogólny charakter wniosku strony nie zachodziła. Organ podał, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W trybie odwoławczym mogą podlegać uwzględnieniu różne aspekty wydanego rozstrzygnięcia, w tym także ewentualne zmiany lub " doprecyzowanie" złożonego wniosku. Powyższe nie jest dopuszczalne jednak w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie skorzystanie z drogi odwoławczej, o tyle umożliwia stronie dochodzenie swoich praw, o ile zgłaszane przez nią zarzuty mieszczą się w ramach przesłanek opisanych art. 156 § 1 Kpa. Nie można, bowiem drogi odwoławczej zastępować postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Kolegium dodało, że strona ma możliwość dochodzenia zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa lub może wystąpić z nowym wnioskiem o warunki zabudowy, który różniłby się charakterystyką planowanego zamierzenia od poprzednio ustalonych warunków zabudowy. A. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o uchylenie decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa poprzez : "1. naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8 i 9 Kpa, 2.wydanie decyzji administracyjnej bez przeprowadzonego prawidłowo postępowania administracyjnego, przez co naruszono tok postępowania dwuinstancyjnego, 3.załatwienie sprawy administracyjnej wbrew zasadzie, iż zawieszone postępowanie nie podlega rozpoznaniu, 4. wydanie decyzji negatywnej dla strony przy istnieniu przesłanek pozytywnych dla strony." Skarżący podał, że uważał, iż skoro odwołał się od postanowienia o zawieszeniu postępowania do sądu administracyjnego, to Burmistrz nie może wydać mu decyzji o innej treści niż złożony przez niego wniosek. Nie przywiązywał wagi do decyzji z dnia [...] nr [...], gdyż według niego wydana została poza toczącym się procesem sądowym i myślał, że jest ona z mocy prawa nieważna. Organ naruszył art. 7 Kpa, bo miał obowiązek wyjaśnić żądanie strony i wydać decyzję zgodnie z jej wnioskiem. Naruszenie art. 8 Kpa przez organ polegało na nie powiadomieniu sądu, że podjął z urzędu postępowanie, a tym samym uczynił proces sądowy bezprzedmiotowym. Skarżący kontynuował proces sądząc, że przyniesie mu on rozwiązanie w postaci satysfakcjonującej go decyzji, a utracił prawo do odwołania się od decyzji nr [...], jak również nie uzyskał żadnego prawa na mocy wygranego w jego pojęciu procesu sądowego. Nie zachowano zasady z art. 9 Kpa, gdyż nie informowano skarżącego o wszystkich konsekwencjach podejmowanych przez organ czynności. Zdaniem skarżącego, naruszono także "zasadę, iż zawieszone postępowanie nie podlega rozpoznaniu i tym samym naruszono tok postępowania dwuinstancyjnego, ponieważ zlekceważono postępowanie odwoławcze toczące się przed sądem administracyjnym". Zawieszenie postępowania przez organ było nieprawidłowe, co stwierdził sąd. Skarżący wywodzi zatem, że naruszenie tego stanu postępowania de facto prowadzi do przeprowadzenia postępowania administracyjnego nieprawidłowo, a jeśli ma to istotny wpływ na wynik sprawy-wówczas dochodzi do rażącego naruszenia prawa". Ponadto wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z jego wnioskiem, czego dowodem jest mapa, określająca zamierzenie budowlane oraz treść samego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymują argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Skarżący domaga się stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] m.in. powodu niezgodności złożonego przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w [...]z powyższą decyzją. Zgodnie z art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia winien zawierać : 1. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2. charakterystykę inwestycji, obejmującą : a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Elementami decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Integralną częścią wniosku inwestora jak i decyzji jest załącznik graficzny. Skoro skarżący domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci jej niezgodności ze złożonym wnioskiem, organ winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie i rozważyć zarzut strony w pełni. Tymczasem organ przyjął, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § pkt 2 Kpa, badając sprawę jedynie pod kątem porównania treści opisowej ww. wniosku z zaskarżoną decyzją, a pominął kwestię załączników graficznych, będących częścią wniosku i decyzji, czym naruszył art. 77 § 1 Kpa. Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się notatka z dnia [..] ze spotkania Burmistrza i urbanistki, która sporządzała projekt decyzji z małżonkami S., z której wynika, że inwestor zmieni wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez zmianę załącznika graficznego przez korektę usytuowania i formy projektowanej zabudowy. Do powyższej notatki dołączony został szkic proponowanej korekty. Z akt sprawy nie wynika, jednak aby inwestor złożył zmianę załącznika graficznego o proponowanej treści. Nie ustosunkowanie się przez organ do ww. zarzutu strony w części dotyczącej załączników graficznych, uniemożliwiło Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie ww. naruszenia stanowi jednocześnie wskazówkę dla organu orzekającego, którą należy uwzględnić przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Zwrócić uwagę należy także, że decyzja Burmistrza z dnia [...] w pkt 5 w części, dotyczącej ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, oparta jest o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, zaś jego ustalenia są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Pozostałe zarzuty skarżącego co do zaskarżonej decyzji, podnoszone w niniejszym postępowaniu są bezzasadne i w tej części Sąd podzielił argumentację Kolegium. W związku z zawartym w skardze wnioskiem strony o orzeczenie "co do istoty sprawy", wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania merytorycznego w konkretnej sprawie i nie może zastępować organów administracji w ich kompetencjach. Dlatego też nie było podstaw do wydania przez Sąd wyroku zgodnie z jego wnioskiem. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 tej samej ustawy.