II SA/Sz 345/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska ( spr.) Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego p o s t a n a w i a: I zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo, II na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ust 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 724 z późn. zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w takim zakresie w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego?" III zawiesić postępowanie w sprawie. I. Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] na podstawie art. 7 ust.1,ust.1a i ust. 5, art. 6 ust.1 i ust. 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U., nr 71, poz. 734 z późn. zm./ oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych / Dz. U., Nr 156, poz. 1871 z późn. zm./ przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2006r. do 30 kwietnia 2007r. w kwocie 105,58zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 3,71zł miesięcznie. Od tej decyzji odwołał się R. S. wskazując, że należny mu dodatek mieszkaniowy winien wynosić 109,59zł. Zdaniem strony, wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację ciepłej wody winien obejmować opłatę za 30 kWh, bowiem zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych bezprawnie zmniejszono opłatę z 30 kWh na 20 kWh. W powyższej zmianie przepisów, strona upatruje naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ w związku z art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działał na podstawie art. 6 Kpa, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem na zakup opału nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni /art. 6 ust. 1 i ust. 10 w/w ustawy/. Na mocy § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Organ przeanalizował sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego R. S., uznając go za prawidłowy. R. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., kwestionując wysokość przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. Skarżący podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. II. Przy rozpatrywaniu skargi R. S. powstała wątpliwość co do zgodności art. 9 ust 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych / Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm./ z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określa, iż ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Szczegółowe zasady ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych zawarte są w art. 6 tej ustawy. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 w/w ustawy, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek, z tym że kwota podlegająca odjęciu od wydatków stanowiących podstawę ustalenia wysokości dodatku ogranicza się do odpowiedniej części dochodów gospodarstwa domowego, ustalonej w ustawie procentowo w zależności od ilości osób należących do gospodarstwa domowego i wysokości ich dochodów. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, które zostały wymienione w art. 6 ust. 4 w/w ustawy, m.in. w pkt 7 - wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. W art. 9 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy ustawodawca udzielił Radzie Ministrów upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału, którego wysokość wpływa na obliczenie kwoty należnego dodatku mieszkaniowego. Delegacja ustawowa zawarta w przywołanym przepisie została uszczegółowiona w art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w ten sposób, iż rozporządzenie określić powinno sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego. Żaden przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie określa czynników i okoliczności mogących wpływać na ustalenie przez Radę Ministrów sposobu ustalania i maksymalnej wysokość przedmiotowego ryczałtu, który ma wpływ na ustalenie kwoty dodatku mieszkalnego dla konkretnej osoby. W wykonaniu art. 9 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm./. § 3 w/w rozporządzenia określa, że: - jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych; - jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa; - jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. W celu ustalenia wysokości ryczałtu na zakup opału, wydatki wnioskodawcy, o których mowa w § 2 ust. 1, sumuje się z wydatkami, o których mowa w § 3, a następnie oblicza się wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3, w łącznej kwocie wydatków. Kwota ryczałtu na zakup opału będąca częścią dodatku mieszkaniowego, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa powyżej. III. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z 26 kwietnia 2004r., K 50/02, OTK 2004/4A/32; wyrok z 29 maja 2002r., P 1/01) wskazuje się, iż upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia musi zawierać wytyczne dotyczące treści aktu, co oznacza, że ustawodawca musi zamieścić w ustawie wskazówki co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć wyraz w rozporządzeniu. Ustawodawca ma swobodę w zakresie sposobu ujęcia wytycznych, które mogą mieć charakter pozytywny bądź negatywny. Wytyczne nie muszą być zamieszczone w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, lecz mogą zawierać się w innych przepisach ustawy. Trybunał stwierdził także, że im bardziej regulacja ustawowa wiąże się z kwestiami podstawowymi dla pozycji jednostki, tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (m.in. wyrok z 26 października 1999r., K 12/99). Jeżeli w ustawie nie zawarto jakichkolwiek wytycznych, to przepis upoważniający zawsze jest sprzeczny z Konstytucją, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zostały spełnione (m.in. wyrok z 13 listopada 2001r., K 16/01, OTK ZU 8/2001, poz. 250). IV. Art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Z innych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie sposób także zrekonstruować wytycznych dotyczących sposobu ustalenia i maksymalnej wysokości ryczałtu za opał, który ma wpływ na ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego dla konkretnej osoby. Należy przyjąć, że materia ustawowa jaką jest dodatek mieszkaniowy, w skład którego wchodzi ryczałt na zakup opału, jaką rozporządzenie ma regulować winna być określona ściśle i tym samym węższy winien być zakres upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia. Brak wytycznych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych powoduje możliwość arbitralnego działania Rady Ministrów w sferze praw obywateli. Instytucja dodatku mieszkaniowego nie jest bezpośrednio uregulowana w Konstytucji, ale wydanie regulujących ją przepisów stanowi realizacje ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz ochrony prawa do używania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz ochrony prawa do używania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (art. 75 Konstytucji). Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Dodatek ten również zapewnia osobom zarządzającym budynkami, w których znajdują się lokale zajmowane przez osoby uprawnione do w/w dodatku, zaspokojenie ich wierzytelności związanych z oddaniem lokali tym osobom. W takiej sytuacji nie można przyjąć jakichkolwiek obniżonych kryteriów oceny upoważnienia ustawowego (wyrok Trybunału z dnia 9 maja 2006r., P 4/05, OTK-A 2006/5/55). V. Od odpowiedzi na postawione w sentencji postanowienia pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, ponieważ sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału, w przypadku gdy lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, stanowiącego składnik dodatku mieszkaniowego, ma wpływ na jego wysokość. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowił na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym / Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm./ wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione w sentencji postanowienia oraz na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ zawiesić postępowanie w sprawie.