II SA/Sz 345/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Starosta P. udzielił zezwolenia Spółce A na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, oznaczonych kodem 19 10 04 - lekka frakcja i pyły inne niż wymienione w 19 10 03 oraz kodem 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), w związku z wnioskiem Spółki A o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...], zmieniającej własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, wydanej na rzecz Spółki A w części orzekającej o zezwoleniu wnioskodawcy na zbieranie odpadu o kodzie 19 12 12, tj. w jej punkcie II, poz. 21 tabeli zawierającej kod i rodzaj odpadu - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z dniem 12 marca 2010 r. wszedł w życie art. 8 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego posiadacz odpadów dotychczas prowadzący działalność w zakresie zbierania m.in. pozostałości z sortowania odpadów komunalnych - może prowadzić swoją działalność w tym zakresie na podstawie zezwoleń, pozwoleń lub decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, nie dłużej jednak niż 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, o ile wcześniej nie straciły mocy. Zaś zezwolenia, pozwolenia oraz decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wygasają w całości lub w części dotyczącej zbierania po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie organu, decyzja Starosty P. z dnia [...] r. udzielająca zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, zakresem swym obejmowała również pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, ujęte w kodzie nr 19 12 12. Ustalenie to przesądza, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w części w jakiej dotyczy pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, z mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, wygasło po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że decyzja Starosty P. z dnia [...] r. wygasła w części obejmującej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oznaczonych kodem 19 12 12, z dniem 13 czerwca 2010 r. Wyeliminowanie z obrotu decyzji w części stanowiło trwałą przeszkodę w dokonaniu jej zmiany, na podstawie przepisu art. 155 K.p.a., decyzją Starosty P. z dnia [....] r., w odniesieniu do nieistniejącego już pkt 1 decyzji, dotyczącego zezwolenia na prowadzenie działalności zbierania odpadu o kodzie 19 12 12. Ta przeszkoda uzasadniała stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Starosty P. z dnia [....] r., w części orzekającej o zezwoleniu spółce A na zbieranie odpadu o kodzie 19 12 12. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A zarzucając, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 174/12 oddalił skargę Spółki A. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), który wszedł w życie z dniem 12 marca 2010 r., posiadacze odpadów dotychczas prowadzący działalność w zakresie zbierania: pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, komunalnych osadów ściekowych, zakaźnych odpadów medycznych, zakaźnych odpadów weterynaryjnych, odpadów pochodzących z unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż termiczne przekształcanie - mogli prowadzić działalność w tym zakresie na podstawie zezwoleń, pozwoleń lub decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, nie dłużej jednak niż 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, o ile wcześniej nie straciły mocy. Decyzja Starosty P. z dnia [...] r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, obejmowała zakresem swym również pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, oznaczone kodem nr 19 12 12. Klasyfikacja odpadów przyjęta w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1206), w załączniku - Katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych, w pozycji 19 12 12 ujmuje "Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11", przy czym w grupie oznaczonej numerem 19 mieszczą się odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych, podgrupie 19 12 odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nie ujęte w innych grupach. Sąd administracyjny podzielił stanowisko organu, że klasyfikacja ta stanowiła podstawę do uznania, iż odpad oznaczony kodem 19 12 12 obejmuje również pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, jako pochodzące z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, dalej skonkretyzowane w podgrupie tych, które pochodzą z mechanicznej obróbki odpadów, w tym ich sortowania. Zasadny jest wniosek, że działalność obejmująca zbieranie odpadów o kodzie 19 12 12, dotyczy wskazanych przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Ustalenie to przesądza o tym, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, w części, w jakiej dotyczy pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, z mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, wygasło po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W konsekwencji decyzja Starosty P. z dnia [...], wygasła z dniem 13 czerwca 2010 r. w części obejmującej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oznaczonych kodem 19 12 12. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka A zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez uznanie, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] r. w części orzekającej o zezwoleniu Spółki A na zbieranie odpadu o kodzie 19 12 12 tj. w jej punkcie II, poz. 21 tabeli określającej kod i rodzaj odpadu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegających na pominięciu uzasadnienia decyzji Starosty P. z dnia [...] r. i zawartych w nim ustaleń co do sposobu powstawania odpadów o kodzie 19 12 12 objętych tą decyzją. Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2565/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając orzeczenie Sąd II instancji wskazał, że w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i kontrolujący ten organ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnieśli się do okoliczności dotyczącej treści uzasadnienia decyzji Starosty P. z dnia [....] r., z której wydaje się wynikać, iż działalność podmiotu polegająca na zagospodarowaniu odpadów o kodzie: 19 12 12 dotyczyć będzie odpadów stanowiących pozostałości po procesie strzępienia (rozdrabniania) karoserii pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz złomu stalowego i innych odpadów metalowych odbieranych od zakładów przerobu złomu funkcjonujących na terenie całego kraju. W tym kontekście ustalenia będzie wymagał więc właściwy przedmiot i zakres zezwolenia udzielonego w decyzji z dnia [...] r. Kwestia ta nie została przez Sąd I instancji wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjaśnienia i rozstrzygnięcia wymaga problem prawidłowego rozumienia pojęcia "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych", którym posługuje się art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, ponieważ jak trafnie zauważył organ administracji - przyznając rację skarżącej Spółce - opis odpadów zawarty w powołanym wyżej przepisie nie uwzględnia klasyfikacji odpadów według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. W szczególności ustalenia będzie wymagało, czy grupa odpadów oznaczonych w rozporządzeniu kodem 19 12 12 obejmująca: "Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11" może zawierać w sobie także "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych", o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., a jeżeli tak, to czy kategoria "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych" wypełnia cały zakres objęty kodem 19 12 12. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Podkreślić też należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, ograniczając się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji publicznej. Celem postępowania przed sądem administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena czy właściwe w sprawie organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze oraz przy uwzględnieniu wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do dalszego postępowania, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że w analizowanej sprawie zaskarżona decyzja powinna ona zostać uchylona z poniżej podanych przyczyn. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma decyzja Starosty P. z dnia [...] r. udzielająca zezwolenia Spółce A na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, oznaczonych kodem 19 10 04 - lekka frakcja i pyły inne niż wymienione w 19 10 03 oraz kodem 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia się organu do ustalonych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. okoliczności. Szczegółowe ustalenie rodzaju odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 stosownie do klasyfikacji odpadów przyjętej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) pozwoliłoby bowiem na jasne i przejrzyste ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w następnej kolejności zestawienie ustalonego zakresu odpadów o kodzie 19 12 12 do również prawidłowo i szczegółowo ustalonego zakresu odpadów o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, tj. pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił zakresu udzielonego Spółce A zezwolenia z dnia 25 stycznia 2010 r. na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów ani nie wyjaśnił rozumienia pojęcia "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych", którym posługuje się art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Dlatego też orzeczenie zaskarżoną decyzją o wygaśnięciu zezwolenia na zbieranie przez stronę skarżącą odpadu o kodzie 19 12 12 było przedwczesne. W szczególności ustalenia przez organ będzie wymagało, czy grupa odpadów oznaczonych w rozporządzeniu kodem 19 12 12 obejmująca: "Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11" może zawierać w sobie także "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych", o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., a jeżeli tak, to czy kategoria "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych" wypełnia cały zakres objęty kodem 19 12 12. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie budzi uzasadnione wątpliwości. Zawiera bowiem m.in. stwierdzenie, że odpad oznaczony kodem 19 12 12 obejmuje również pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, jako pochodzące z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów. Z tego stwierdzenia organu wynika, że w zakresie objętym kodem 19 12 12, obok "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych" mieszczą się także inne odpady. Jednakże powyższy wniosek organu nie znajduje uzasadnienia w zaskarżonej decyzji. Tym samym, uzasadnione jest twierdzenie, że organ administracji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym uchybił zasadzie prawdy obiektywnej art. 7 K.p.a. oraz przepisom art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi powyżej przez Sąd. Zadaniem organu będzie dokładne ustalenie okoliczności związanych z przedmiotem i zakresem udzielonego Spółce A zezwolenia z dnia 25 stycznia 2010 r. na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów oraz prawidłowa interpretacja art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, jak również ustalenie zakresu znaczeniowego kodu 19 12 12 z klasyfikacji odpadów wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. Przeprowadzone według powyższych wytycznych postępowanie wyjaśniające, może dopiero pozwolić na ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.