II SA/Sz 347/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. P, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoja decyzję organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], położonej w N. przy ul. [...], budynku mieszkano-wypoczynkowego, o które to warunki wystąpił J. P. Jako przyczynę wydania decyzji odmownej organ I instancji wskazał, że wyliczone w analizie urbanistycznej parametry dla nowej zabudowy różnią się od żądanych przez inwestora. Po wykonaniu analizy organ I instancji wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie wykonanej analizy i ewentualnej zmiany wniosku w zakresie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy. Inwestor zajął stanowisko w odniesieniu tylko do niektórych parametrów, wobec czego organ I instancji uznał, iż do pozostałych nie zmienia wniosku, zatem odmów ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Dalej organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] r., skierowanym do strony na skutek ponaglenia o wydanie decyzji w sprawie, organ I instancji poinformował stronę, iż decyzja została już wydana, a przesyłka zawierająca decyzję nie została podjęta. Wraz z pismem doręczono stronie kopię decyzji. W dniu [...] r. J. P. złożył odwołanie wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia. J. P. decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organ I instancji niesłusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z tej przyczyny, iż opisane we wniosku parametry obiektu nie odpowiadają parametrom wykonanej analizy urbanistycznej. Zdaniem inwestora organ I instancji powinien ustalić warunki zabudowy dla nowej zabudowy zgodnie z wyliczeniami parametrów i wskaźników wynikających z analizy, natomiast inwestor mógłby te warunki przyjąć i realizować zabudowę według ustaleń decyzji, bądź też kwestionować ustalenia organu I instancji w odwołaniu od takiej decyzji. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło, że nie można przyjąć, iż decyzja organu I instancji doręczona została w trybie przepisu art. 44 K.p.a. Z tego względu Kolegium przyjęło, że termin do wniesienia odwołania od decyzji dla J. P. rozpoczął bieg od dnia, w którym organ I instancji doręczył kopię decyzji wraz pismem wyjaśniającym, to jest od dnia [...] r. A zatem nadając przesyłkę zawierającą odwołanie w dniu [...] r. strona dochowała terminu do wniesienia odwołania. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w pierwszej kolejności stwierdziło, że nie podziela stanowiska odwołującego, iż powinna zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy w zależności od wyników analizy urbanistycznej, bez względu na treść wniosku inwestora. Zdaniem Kolegium przeczy temu treść przepisu art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązuje inwestora do przedstawienia we wniosku charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Nadto, zdaniem Kolegium, nie jest prawdą również, że inwestor może kwestionować prawidłowość wykonanej analizy urbanistycznej tylko w przypadku wydania przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie może tego uczynić gdy odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Dokonując oceny sporządzonej w postępowaniu analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że nie może ona stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o braku możliwości ustalenia wnioskowanych warunków. Wprawdzie organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany, to jest wykreślił na kopii właściwej mapy obszar obejmujący co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jednakże następnie nieprawidłowo przyjął jako front działki ul. Szczecińską, pomimo że inwestor wskazał front działki od strony ul. [...]. W konsekwencji ustalenia niektórych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy (obowiązując linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy) odniósł do obiektów położonych przy ul. [...], a nie ul. [...]. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaszła konieczność przeanalizowania parametrów obiektów położonych przy ul. [...] w N, co uzasadnia uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – zgodnie z przepisem art. 138 § 2 K.p.a. J. P., działając przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o jej uchylenie skarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. poprze jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie w jakim zachodzi konieczność analizy parametrów obiektów położonych przy ul. [...] w N, co niewątpliwie nie leży poza kompetencjami orzeczniczymi organu II instancji, 2. naruszenie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. in principio poprze jego nie zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji na kanwie niniejszego postępowania nie posiada kompetencji orzeczniczych uprawniających do orzekania in meritum sprawy, 3. naruszenie dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że to wnioskodawca winien określić wartość powierzchni biologicznie czynnej, a to w sytuacji kiedy wnioskodawca zobligowany jest tylko do określenie ściśle zdefiniowanych elementów wniosku enumeratywnie określonych w treści art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte uzasadnienie polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że organ I instancji w razie spełnienia przesłanek zezwalających na wydanie pozytywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekający w sprawie ustalenia wzizt nie jest zobligowany orzec w oparciu o sporządzoną na potrzeby postępowania analizę urbanistyczną, lecz może odmówić uzgodnienia wzizt. W uzasadnieniu skargi podniósł, że swoboda kształtowania postępowania administracyjnego oraz swobodna ocena dowodów i samego wniosku przez organ administracji publicznej pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że organ administracji publicznej w żadnym zakresie w przypadku procedury planistycznej jaka jest postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest związany stanowiskiem strony, a jedynie przepisami prawa obowiązującego i w tym zakresie winien orzec. Skarżący zauważył, że z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, iż na przedmiotowej działce można zrealizować budynek, którego budowę chciał zrealizować, ale o innych parametrach niż zamierzał. Zdaniem skarżącego w przypadku gdy ustalone warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości, albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Nadto skarżący wskazał, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza, zgodnie z intuicją językową, że organ I instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów procedury. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wykazał, na której z wyżej powołanych przesłanek oparł swoje stanowisko zawierające się w decyzji kasacyjnej, a wszelkie próby dokonania takiego dopasowania kończą się niepowodzeniem. Organ nie wykazał bowiem, iż efektem potencjalnie przeprowadzonego postępowania dowodowego dokonanego zgodnie z kompetencją opartą w art. 136 K.p.a. nie będzie na tyle precyzyjny by zgromadzony materiał dowodowy móc nazwać wystarczająca podstawą do rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym wydania decyzji. Co więcej, w świetle całego toczącego się postępowania w sprawie, rozpoczętego w dniu [...] r. i przeprowadzeniu odpowiednio czynności procesowych, trudno w ogóle twierdzić o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej o braku takiego postępowania, czy naruszenia zasad przeprowadzania postępowania dowodowego, czego efektem miałby być brak całościowego wyjaśnienia sprawy. Zatem przy tak intensywnie i długotrwałym rozpatrywaniu sprawy twierdzenia o niekompletnym materiale dowodowym, czy też brak w znacznej części, a tym samym niewystarczającym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, świadczą li tylko o zupełnej nieudolności organów prowadzących postępowanie. Jedynym słusznym, mającym podstawy prawne rozstrzygnięciem organu odwoławczego w niniejszej sprawie byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego. Zaskarżona decyzja wydana została, mimo że organ odwoławczy nie przywołał tego przepisu w podstawie prawnej, jednak wynika to z uzasadnienia decyzji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwaną ustawą) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego i do tego wniosku, będąc związane jego treścią, winny odnieść się organy w swoich decyzjach. Z przepisu art. 52 ust. 2 ww. ustawy wynika, że to wnioskodawca decyduje jaki teren obejmie wnioskiem oraz określa planowany sposób zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką zabudowy, a organy nie mogą według swego uznania zmieniać ani terenu objętego wnioskiem, ani rodzaju planowanej inwestycji. Zgodzić należy się z przywołanym w skardze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, inwestor często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona. Inwestor nie powinien ponosić negatywnych tego konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować tak jak to czyniono dotychczas, czyli zbyt sztywno. Wystarczy jeśli inwestor potwierdzi, iż realizację inwestycji tego samego typu zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje. Jednak akceptacja taka powinna w zasadzie zostać dokonana przed organem I instancji, w efekcie bowiem powinna doprowadzić do zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Elastyczne traktowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi się ograniczyć do możliwości jego modyfikacji w trakcie postępowania administracyjnego, bowiem nie może zniweczyć wynikającej z przepisu art. 61 § 2 K.p.a. zasady związania organu orzekającego wnioskiem. W żadnym przypadku nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ orzekający może ustalić warunki zabudowy niezależnie od złożonego wniosku. Natomiast zmiana wniosku przed organem odwoławczym najprawdopodobniej doprowadzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słusznie też organ odwoławczy uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo i wymaga powtórzenia z zachowaniem wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne jest bowiem wykonanie nowej analizy urbanistycznej, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ewentualnie w znacznej części. Wprawdzie wada analizy urbanistycznej dostrzeżona została przez organ odwoławczy dopiero, gdy po raz kolejny rozpatrywał sprawę. Jednak nie zmienia to faktu, że analiza jest wadliwa i jako taka nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie. Późniejsze dostrzeżenie wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej nie wywołuje również takiego skutku, że organ odwoławczy zobowiązany jest do poprawienia analizy we własnym zakresie. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.