II SA/Sz 348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala sprzeciw. W dniu 30 czerwca 2017 r. J. C. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem lokalu położonego przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie przyznania J. C. wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że z uwagi na rozbieżności wniosku polegające na potwierdzeniu przez zarządcę budynku tytułu prawnego skarżącego do zajmowanego lokalu oraz adnotacji, że jest on ujęty w wykazie osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w roku 2017, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w oparciu o które ustalono, że aktualnie wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do rzeczonego lokalu, został ujęty w wykazie osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w 2017 r. oraz posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Nadto organ zaznaczył, że dysponuje wyrokiem sądu o sygn. akt VII Ca 274/12 oraz pismem ZBM w K., z którego wynika, że umowa najmu przedmiotowego lokalu była zawarta do dnia 30 września 2014 r., a przywołany wyrok orzekający o przysługującym prawie do otrzymania lokalu socjalnego został zrealizowany. Organ ustalił również, że pomimo istnienia zaległości czynszowych, nie skierowano sprawy na drogę postępowania sądowego o eksmisję i zapłatę oraz nie zawarto ze nim ugody ratalnej. Z uwagi na ustalony fakt, iż na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego J. C. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy J. C. przed wygaśnięciem umowy najmu był wzywany do przedłożenia dokumentów pozwalających na ustalenie, czy w dalszym ciągu spełnia wymogi do zajmowania lokalu socjalnego oraz, czy wywiązał się z tego obowiązku, a jeśli tak, to z jakich przyczyn nie doszło do zawarcia kolejnej umowy najmu przedmiotowego lokalu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej "K.p.a." oraz art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 5 ust. 1, 2, 4, 5, art. 6 ust. 1-10, art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 156, poz. 180) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie przyznania J. C. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. C., zgodnie z wytycznymi Kolegium, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W oparciu o przeprowadzone dodatkowe czynności organ ustalił, że wyrok o sygn. akt VII Ca 274/12 z dnia 26 kwietnia 2012 r. orzekający o przysługującym skarżącemu prawie do lokalu socjalnego został zrealizowany; umowę najmu na lokal socjalny zawarto ze skarżącym w dniu 16 września 2013 r. z okresem jej obowiązywania do dnia 30 września 2014 r., w którym to dniu skarżący złożył w ZBM w K. dokumenty w przedmiocie przedłużenia umowy najmu, jednakże z pominięciem wymaganego, formalnego wniosku o przedłużenie umowy najmu ww. lokalu. Nadto skarżący nie stawił się w ZBM w K. celem podpisania aneksu do umowy o najem lokalu socjalnego zawartej w dniu 16 września 2013 r., jak też nie wyraził jednoznacznie woli zawarcia takiego aneksu, co przełożyło się na brak podpisania aneksu do umowy najmu. Zatem brak było podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, które nie może być również przyznane w oparciu o dokonaną adnotację o ujęciu skarżącego w wykazie osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w roku 2017. W odwołaniu od powyższej decyzji J. C., wniósł o jej uchylenie bądź orzeczenie, że jest ona z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotknięta nieważnością. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że jego prawo do lokalu socjalnego zostało wygaszone i w tym celu wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów lokalowych potwierdzających faktyczne przyczyny nieprzedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, który jest przez niego w dalszym ciągu zajmowany. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 180), uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wskazało, że J. C. zamieszkuje w lokalu socjalnym, który otrzymał na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Koszalinie VII Wydział Cywilny z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII Ca 274/12. Umowa najmu na rzeczony lokal przy ul. [...] zawarta została na czas oznaczony, tj. do dnia 30 września 2014 r. Brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Niemniej jednak w toku postępowania odwoławczego ustalono, że toczy się postępowanie w sprawie uregulowania sytuacji prawnej skarżącego do zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu socjalnego. W świetle powyższego organ odwoławczy uznając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego świadczenia zależne jest od toczącego się postępowania w sprawie regulacji prawnej zajmowanego lokalu orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J. C. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, dopuszczenie dowodu z załączonych do złożonego sprzeciwu dokumentów oraz orzeczenie, że Kolegium dopuściło się w niniejszej sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi J. C. przywołał treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 512/17 wyroku, wywodząc, że Kolegium całkowicie pominęło jego wskazania dotyczące ustalenia, czy przed wygaśnięciem umowy najmu był wzywany do przedłożenia dokumentów pozwalających na ustalenie, czy w dalszym ciągu spełnia wymogi najmu oraz, czy wywiązał się z tego obowiązku w terminie, przyjmując, że nie spełnia warunku do przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego. Skarżący zarzucił również brak przeprowadzenia dowodu z akt lokalowych znajdujących się w Zarządzie Budynków Mieszkalnych w K. oraz pominięcie faktów znanych organowi z przywołanego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 512/17. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie znajdując przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - zwanej dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny. Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, to jest gdy organ I instancji nie przeprowadził w istocie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" – będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., przewidującego uprawnienie dla organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję – uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należy uznać za nieuprawnione. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przez co niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasatoryjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeżeli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń czynionych w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że przeprowadzona przez sąd, w powołanych granicach kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość warunkom ustawowym w zakresie przedstawienia przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na fakt niewyjaśnienia w sprawie przez organ I instancji koniecznego jej zakresu, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zakończone zostało postępowanie w sprawie uregulowania sytuacji prawnej J. C. do zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie dotyczy koniecznego zakresu sprawy oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem fakt zajmowania lokalu bez tytułu prawnego stanowił podstawę wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. W istocie decyzja organu odwoławczego jest dla skarżącego korzystna, bowiem prowadzi ona do uchylenia decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, wskazując na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności, o których mowa w przywoływanym w odwołaniu i skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 512/17. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a wyjaśnienie powyższych okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w badanej sprawie stanowiłoby naruszenie tej zasady. W efekcie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.