II SA/Sz 349/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 190 ( sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 marca 2004 r. nr SZ.ZUO.2.4700.745.2023.MZ, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, ust. 5a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej: "u.p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a") określił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "skarżący") opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w wysokości 61 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Organ podał, że w dniu 5 lutego 2024 r. na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. ustalił skarżącemu w formie informacji rocznej opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres 1 stycznia 2023 r. - 31 grudnia 2023 r. w wysokości 61 zł. W informacji tej wskazano, że opłatę wnosi się w czterech kwartalnych ratach w wysokości 15,25 zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. informacji. Skarżący złożył reklamację, w której podniósł, że na terenie Zarządu Zlewni w K. nie odprowadza ścieków do wód lub do ziemi, ani nie dokonuje poboru wód podziemnych. Ścieki z obwodów utrzymania i miejsc obsługi podróżnych odprowadzane są do kanalizacji miejskich. W trakcie budowy drogi S6 na odcinku węzeł "U. (bez węzła) - początek obwodnicy K. i S. dokonano zmiany założeń projektowych. Za zgodą Zakładu Usług Komunalnych w B. (dalej: "ZUK") ścieki sanitarne z Miejsc Obsługi Podróżnych (dalej: "MOP"), które pierwotnie planowano (zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26 czerwca 2017 r.) odprowadzać do rzeki T. przekierowano do oczyszczalni ścieków w miejscowości T. Organ nie uznał reklamacji skarżącego, gdyż pozwolenie wodnoprawne wydane przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego znak WZU.7322.7.2017.ZdK z dnia 26 czerwca 2017 r. zostało wydane na wprowadzanie wylotem W1 do rzeki T. ścieków bytowych z obiektów MOP T. w ilości Qmaxgodz.=2,39 [mł/godz.], Qśr.dob.=12,7S [mł/dob], Qmax.roczne = 4653,75 [mł/rok]. Odprowadzanie ścieków bytowych z ww. MOP-ów do kanalizacji miejskich ZUK, w ocenie organu, nie wpływa na treść pozwolenia wodnoprawnego, które zostało wydane na wprowadzanie ich wylotem W1 do rzeki T. W związku ze zmianą założeń projektowych, które doprowadziły do odprowadzania ścieków z MOP-ów do oczyszczalni ścieków w miejscowości T. według organu, skarżący powinien złożyć wniosek o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej usług wodnych. Organ wskazał, że przedmiotowe pozwolenie pomimo zmiany sposobu odprowadzania ścieków bytowych jest w obrocie prawnym. Organ podał, że powstał spór od której daty powinna być naliczana opłata stała - czy od daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, którego ustalenia stanowią podstawę do naliczenia tej opłaty, czy też od daty ukończenia realizacji inwestycji i faktycznego rozpoczęcia korzystania ze środowiska. Spór ten powstał głównie w sprawach dotyczących budowy obiektów liniowych, jakimi są drogi publiczne, w przypadku których proces inwestycyjny może trwać przez długi okres czasu, a pozwolenie wodnoprawne inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przeważało stanowisko, że możliwość korzystania z usługi wodnej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w., zobowiązującej podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Organ podał, że pogląd ten został następnie podzielony przez NSA, który wskazał, iż nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania środowiska". Organ wyjaśnił, że wskazana linia orzecznicza sądów administracyjnych była jedną z przyczyn nowelizacji ustawy Prawo wodne, dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170), która weszła w życie 23 listopada 2019 r. Ustawą nowelizującą wprowadzono art. 271 ust. 5a i 5b u.p.w., w których ustawodawca wprost wskazał, iż opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 5a). Wyjątek od tej zasady określono w art. 271 ust. 5b u.p.w., który stanowi, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Organ wskazał zatem, że zasadne było ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, mimo iż skarżący - adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał wszystkich urządzeń wodnych objętych pozwoleniem skoro pozwolenie obejmowało szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków z MOP-ów, a MOP niewątpliwie nie jest obiektem liniowym. Organ podał, że skarżący korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r., znak: WZU.7322.7.2017.ZdK na wprowadzenie wylotem W1 do rzeki T. ścieków bytowych z obiektów miejskich obsługi podróżnych (MOP) T. w ilości: Qmaxgodz.=2,39 mł/godz., Qśr.dob.=12,75 mł/dob., Qmaxrocz.=4653,75 mł/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Według organu, zobowiązany był on zatem do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do rzeki T. za 2023 r. Wysokość opłaty określono na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2,39 mł/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00066389 mł/s. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wpływu zmiany sposobu odprowadzenia ścieków na sposób realizacji pozwolenia wodnoprawnego; 2. art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 271 ust. 5 u.p.w., poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni prowadzące do uznania, że opłacie stałej podlega zgoda na wprowadzanie ścieków do wód, wydana zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym podczas gdy dokonując właściwej wykładni przepisu należało stwierdzić, że opłacie stałej podlega wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącego, sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w pozwoleniu wodnoprawnym usługi wodnej. Rzeczywista możliwość jest wówczas gdy powstaną odpowiednie urządzenia dla danej usługi. Ponadto według skarżącego MOP stanowi element drogi jako całości obiektu liniowego. MOP-y usytuowane są w granicach pasa drogowego. Droga zaś stanowi całość techniczno-użytkową umiejscowioną w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 w związku z 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron. Wskazać również należy, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest określenie skarżącemu opłaty stałej za 2023 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w wysokości 61 zł. Istotą sporu jest zasadność ustalenia tej opłaty. Wskazać należy, że opłaty za usługi wodne są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 u.p.w.). Opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w.). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 u.p.w.). Zgodnie z art. 271 ust. 5a u.p.w. opłatę stałą ponosi się za okres od dnia w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Natomiast w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych (art. 271 ust. 5b u.p.w.). Według skarżącego, MOP-y T. i T. są elementem składowym drogi S-6, która jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej "u.p.b.") i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej "u.d.p."). Z kolei według organu, zasadne jest określenie opłaty w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 271 ust. 5a u.p.w., zaś w sprawie nie zachodzi wyjątek o jakim mowa w art. 271 ust. 5b u.p.w., ponieważ MOP nie jest obiektem liniowym. Podkreślić przy tym należy, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tej kwestii. Nie sposób również stwierdzić czy w ocenie organu w tym konkretnym przypadku MOP nie jest obiektem liniowym, czy też MOP-y co do zasady – według organu – nie są obiektami liniowymi, a jeśli tak to z czego miałoby to wynikać. Z uwagi na to, że przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia obiektu liniowego, zdaniem Sądu, na potrzeby art. 270 ust. 5b u.p.w. konieczne jest odwołanie się do definicji tego pojęcia na gruncie art. 3 pkt 3a u.p.b., zgodnie z którym przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący realizował przedsięwzięcie w postaci budowy drogi S-6 na odcinku węzeł "U. początek obwodnicy K. i S., która to droga spełnia definicję obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a u.p.b. Natomiast drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p., droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Urządzenie drogi to obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny (art. 4 pkt 2a u.d.p.). Warunki techniczne jakim odpowiadać powinny drogi publiczne zawarte są odrębnych przepisach, które dotyczą również miejsc obsługi podróżnych. Jak wynika z treści § 53 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), na drodze klasy A lub S projektuje się miejsce obsługi podróżnych dostępne wyłącznie dla użytkowników tej drogi, obsługi, zaopatrzenia i służb ratowniczych. Wskazać przy tym należy, że przepis ten znajduje się w Dziale III Rozdziale 2 zatytułowanym "Części drogi". W ocenie Sądu, organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia czy MOP-y T. są częścią obiektu liniowego czy też stanowią odrębne obiekty od drogi S-6. Ma to istotne znaczenie, bowiem tylko w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych (art. 271 ust. 5b u.p.w.). W innym przypadku, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne (art. 271 ust. 5a u.p.w.). Bezspornie skarżącemu udzielono w dniu 26 czerwca 2017 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków bytowych w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy drogi S-6 na wskazanym wyżej odcinku do dnia 25 czerwca 2027 r. W aktach sprawy brak jest jednak informacji, od kiedy ww. decyzja jest ostateczna oraz czy podlegała zmianom. Według Sądu, organ powinien przeanalizować dane z ewidencji gruntów i budynków w zakresie jakie oznaczenie ewidencyjne posiadają działki gruntów, na których położone są ww. MOP-y oraz dane z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Jest to niezbędne w celu wyjaśnienia czy dane MOP-y są częścią składową drogi, objętej inwestycją budowlaną. Z uwagi na fakt, że dostęp do ewidencji gruntów i budynków powiązany jest z oznaczeniem numerycznym konkretnych działek gruntów, a organ nie ma wiedzy na których działkach posadowione są MOP-y T. , organ winien wystąpić do skarżącego o podanie stosownych danych. Podkreślić należy, że skarżący winien aktywnie współdziałać z organem i przedkładać stosowne dokumenty związane z procesem budowalnym w celu wyjaśnienia sprawy, gdyż leży to w jego interesie. Zdaniem Sądu, przed ustaleniem skarżącemu opłaty stałej organ winien również wyjaśnić czy jest on podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne. Wskazać należy, że miejsca obsługi podróżnych mogą być zarządzane przez skarżącego oraz przez inne podmioty. Istnieją MOP-y o funkcji podstawowej oraz o funkcji komercyjnej. Skarżący w toku postępowania przedłożył kopię umowy z Zakładem Komunalnym w B. na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z MOP-ów T. Jednakże umowa ta nie została zawarta przez skarżącego, lecz przez inny podmiot, który nie występował w imieniu skarżącego, lecz swoim własnym. Organ winien ustosunkować się do ww. umowy i jej wpływu na ustalenie przedmiotowej opłaty skarżącemu. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dodatkowo, stosownie do postanowień art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ naruszył ww. przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez brak wyjaśnienia kwestii czy przedmiotowe MOP-y stanowią część obiektu liniowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko i wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 20015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na rzecz skarżącego zasądzono od organu kwotę 190 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania, w tym 100 zł - wpisu sądowego i 90 zł - wynagrodzenia pełnomocnika.