II SA/Sz 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasto S. z dnia [...] r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta S. nałożył na A. B. - pełnomocnika finansowego [...] "[...]" - karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie przez okres [...] dni (w okresie od dnia [...] r.) bez zezwolenia zarządcy drogi - pasa drogowego ul. [...] w S., polegające na lokalizacji na przyczepie ciężarowej - reklamy dwustronnej o pow. [...] m2 ([...]). Organ pierwszej instancji wskazał, że wymierzył karę po stwierdzeniu, że w powyższym okresie skarżący był wyłącznym właścicielem materiału umieszczonego na przyczepie (lawecie) o numerze rej. [...] Dodał, że materiał ten stanowiła reklama występu zespołu muzycznego "[...]", zaś skarżący był organizatorem koncertu tego zespołu, a zatem zajmował powyższy pas drogowy, nie uzyskawszy wcześniej zezwolenia zarządcy drogi na to zajęcie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi można nałożyć wyłącznie na podmiot, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej decyzji nieprawidłowo określono stronę postępowania przyjmując, że pełnomocnik finansowy nieistniejącego [...] w S. zajął pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie, w celu prezentowania materiału reklamowego dotyczącego występu zespołu muzycznego "[...]". A. B. wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia nie z komitetem wyborczym utworzonym przez partię polityczną, ale z komitetem wyborczym wyborców. Komitet ten utracił swoją podmiotowość po jego rozwiązaniu z mocy prawa z dniem [...] r., wobec czego skierowanie decyzji do jego pełnomocnika finansowego - jako osoby nie będącej stroną, w ocenie skarżącego uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołujący się zarzucił również naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad postępowania, tj. art. 28, art. 29, art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go o zmianie strony postępowania z "[...]" na niego - jako pełnomocnika finansowego tego Komitetu, a w konsekwencji uniemożliwienie mu udziału w tym postępowaniu. Zarzucił również naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości podmiotowej. Skarżący podniósł także, że wydając przedmiotową decyzję organ I instancji, pomimo kilkukrotnego uchylenia wcześniejszych decyzji w tym przedmiocie przez organ odwoławczy, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Przede wszystkim zaś organ wydał decyzję przed uprawomocnieniem się decyzji Kolegium z dnia [...] r., nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję w tej sprawie. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji w jakiej miejscowości doszło do zajęcia pasa drogowego, nie wiadomo bowiem czy chodzi o D., S., czy też inną miejscowość gminną. W uzupełnieniu odwołania A. B. dodatkowo zarzucił naruszenie zasad określonych w art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności Kolegium zauważyło, że sprawa wymierzenia kary pieniężnej "za nielegalne zajęcie pasa drogowego - Placu [...] w S.", polegające na umieszczeniu w ww. okresach na przyczepie ciężarowej dwustronnej reklamy, zapowiadającej koncert zespołu muzycznego "[...]", który miał się odbyć w dniu [...] r. - rozpatrywana była przez organ pierwszej instancji kilkakrotnie. Wcześniejsze decyzje w tym przedmiocie były uchylane przez organ odwoławczy i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzjami nr [...] z dnia [...] r. , nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r.). W decyzjach tych Kolegium wskazywało na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, łącznie z właściwym określeniem adresata decyzji. Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. Burmistrz Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego wobec [...] z siedzibą przy ul. [...] w K. jako właściciela przyczepy ciężarowej nr rej. [...], a następnie wobec M. O., który nabył tę przyczepę od wcześniejszego jej właściciela. W związku z tym, że przyczepa ta była przedmiotem użyczenia A. B. - będącemu pełnomocnikiem finansowym [...] w dniu [...] r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzją nr [...], którą nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie powyższego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - na A. B. uznając, że jest on odpowiedzialny za to zajęcie i zorganizowanie koncertu zespołu "[...]". W wyniku postępowania odwoławczego powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził wystąpienie istotnych uchybień, których nie można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Sprawa wymagała bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w znacznym zakresie. Ponowna decyzja w tej sprawie nr [...], wydana dnia [...] r., wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi tym razem [...] w S., również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W decyzji tej Kolegium wskazało m.in. na konieczność wyjaśnienia przez ten organ, jakie znaczenie w sprawie ma okoliczność, że [...] jako podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uległ rozwiązaniu z dniem [...] r., a także bezspornego wyjaśnienia dat zajmowania omawianego pasa i jego powierzchni. Kolejna decyzja w tej sprawie z dnia [...] r., nr [...], nakładająca karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez [...], również została uchylona przez organ odwoławczy - decyzją z dnia [...] r., nr [...] ze względu na niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności, a zwłaszcza niedokonanie ustaleń, co do podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz co do bezspornych okresów zajmowania tego pasa drogowego. Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w dniu [...] r. wydał nową decyzję nr [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium na wstępie zacytowało treść przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, mających zastosowanie w tej sprawie. Kolegium zauważyło, że powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło są dla sprawy w zasadzie nieistotne, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu zajmującego pas o braku konieczności uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z urzędu po dokonaniu rutynowej kontroli pasa drogowego – ul. [...] w S.. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że miało to miejsce w S., mimo że ani w decyzji, ani w notatkach służbowych, sporządzonych przez pracownika samorządowego, nie określono dokładnie nazwy miejscowości. W wyniku tych kontroli stwierdzono zajmowanie tego pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu na przyczepie samochodowej dwustronnej informacji o koncercie zespołu muzycznego "[...]" w dniu [...] r. Kolegium podało, że w toku postępowania organ przeprowadził dowody z danych Centralnej Ewidencji Pojazdów, z umowy kupna sprzedaży pojazdu (przyczepy), z umowy użyczenia przyczepy zawartej dnia [...] r. z A. B. jako pełnomocnikiem finansowym [...] oraz z dokumentacji fotograficznej, wykonanej podczas oględzin pasa drogowego ul. [...] w S., utrwalonej na płycie CD. W aktach sprawy znajdują się również notatki służbowe, sporządzone przez pracownika Urzędu Miejskiego w S. w dniach: [...] r., które potwierdzają zlokalizowanie w ww. pasie drogowym - w okresie od [...] r. - przyczepy o numerze rejestr. [...] z zamontowaną na niej planszą o wymiarach [...] m, zapowiadającą koncert zespołu muzycznego "[...]" w dniu [...] r. W ocenie organu odwoławczego, twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej, że informacje te były plakatami wyborczymi, a zatem nie wymagają zezwolenia na zajęcia pasa drogowego należy uznać za bezzasadne. Treść umieszczona na przyczepie samochodowej jasno wskazuje bowiem, że jest to zapowiedź występu zespołu muzycznego o nazwie "[...]" w konkretnym dniu, a zatem zdaniem Kolegium brak podstaw, aby zinterpretować to jako hasło wyborcze. Zdaniem Kolegium, organ I instancji ustalił, że właścicielem materiału prezentowanego na przyczepie jest [...] w S., zaś z faktu rozwiązania się tego Komitetu z mocy prawa z dniem [...] r. wynika jedynie, że Komitet ten przestał istnieć dla potrzeb samych wyborców, natomiast w dalszym ciągu istnieje na potrzeby swoich zobowiązań w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnych. Uzasadnionym było zatem skierowanie decyzji nakładającej karę pieniężną do jego pełnomocnika finansowego, tj. A. B.. Bez znaczenia w jest tu fakt, na który powołuje się skarżący, że ten Komitet został utworzony nie przez partię polityczną [...], a przez samych wyborców. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dokumentacji fotograficznej, potwierdza w ocenie Kolegium, że usytuowanie przyczepy ciężarowej o numerze rej. [...] wraz z umieszczoną na niej reklamą w pasie drogowym miało miejsce we wskazanych tam datach. Świadczą o tym mi.in. mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca załącznik do decyzji oraz zdjęcia utrwalone na nośniku CV, opatrzone datą ich wykonania, na których wyraźnie widać, że omawiana przyczepa jest zlokalizowania w granicach pasa drogowego, a na tej przyczepie jest umieszczona informacja zapowiadająca występ zespołu muzycznego "[...]". Zdaniem Kolegium, wbrew przekonaniu strony, sporne plakaty należy uznać za reklamy. Definicja "reklamy" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych została określona w art. 4 pkt 23 tej ustawy. Zaprezentowana w odwołaniu wykładnia tego przepisu w związku z art. 109 Kodeksu wyborczego, która wskazuje na konieczność wyłączenia stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji ustawowej i nieuzasadnionego zwolnienia z obowiązków uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadkach, gdy zajęcie to miałoby polegać na umieszczaniu materiałów wyborczych. Powyższą decyzję A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że materiał wyborczy jest reklamą; - naruszenie art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że umieszczenie materiału wyborczego wymaga zezwolenia zarządcy; karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej można nałożyć na podmiot inny niż faktycznie dokonujący tego zajęcia; II. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że: - skarżący w okresie od [...] r. dokonał zajęcia pasa drogowego w celu prezentowania materiału reklamowego; - laweta z materiałem wyborczym znajdowała się w pasie drogowym, gdy tymczasem cześć lawety znajdowała się poza pasem drogowym; - z treści materiału wyborczego można było wyczytać, że w dniu [...] r. odbędzie się koncert zespołu "[...]", a w konsekwencji materiał miał charakter reklamy; III. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania; - naruszenie art. 28, art. 29, art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezawiadomienie A. B. o zmianie strony postępowania z [...] na A. B., a w konsekwencji uniemożliwienie czynnego udziału w sprawie; - skierowanie decyzji do podmiotu, który nie był stroną i który nie dokonał zajęcia pasa drogowego; - art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ całokształtu stanu faktycznego, przy całkowitym zaniechaniu zebrania odpowiedniego materiału dowodowego mającego na celu jego ustalenie, w tym w szczególności: - pominięcie wniosków dowodowych sformułowanych przez Komitet Wyborczy; - nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania bez udziału A. B.; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, naruszenie zasady nakładającej obowiązek utrwalania praktyki rozstrzygania spraw, nierówne traktowanie podmiotów przez władze publiczne i ich dyskryminowanie poprzez różnicowanie zakresu praw i obowiązków; - naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez niezrealizowanie wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego i zgromadzonego materiału poprzez dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów oraz wyznaczenie rozprawy administracyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i przesłuchanie zawnioskowanych w toku dotychczasowego postępowania przez Komitet Wyborczy świadków, tj. M. G. na okoliczność terminu zajęcia pasa drogowego oraz ówczesnego Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej J. M. na okoliczność powstania notatek służbowych oraz dowodu z przesłuchania A. B.. Mając powyższe na uwadze, A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania w sprawie. Uzasadniając skargę skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że adresatem decyzji w przedmiotowej sprawie mógł być wyłącznie komitet wyborczy, a wobec ustania jego bytu prawnego z mocy prawa sprawa stała się bezprzedmiotowa pod względem podmiotowym, a postępowanie powinno zostać umorzone. Zdaniem skarżącego, pozostawienie przyczepy nie wymagało zgody zarządcy drogi. Postój miał charakter krótkotrwały, przyczepa jako platforma mobilna była przestawiana, o czym świadczy dokumentacja w sprawie. Laweta nie znajdowała się przy tym w całości w pasie drogowym - częściowo wykraczała poza pas drogowy, co także wykazał na załączonej mapie sytuacyjnej. W ocenie strony, materiał umieszczony na lawecie nie był reklamą, spełniał warunki formalne materiału wyborczego. W sposób wyraźny prezentował oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzi materiał i pozostawał w ścisłym związku z zarządzonymi wyborami. Dodatkowo skarżący zarzucił, że dokumentacja zdjęciowa nie zawiera żadnego oznaczenia co do terminu wykonania zdjęć, brak daty, godziny sporządzona. Jest tylko data utworzenia plików wskazująca na następujące dni: [...] r. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, która laweta była zaparkowana i w jakim terminie. Zdaniem skarżącego, organ nie dysponuje żadnym dowodem na okoliczność obmiaru prezentowanego materiału wyborczego. Obliczenie kary nastąpiło przy uwzględnieniu jedynie wątpliwego co do prawdziwości oświadczenia pracownika organu, który sporządzał zbiorcze notatki służbowe. Analiza ich treści okazuje wiele nieprawidłowości nakazujących przyjęcie ich niewiarygodności. W ocenie skarżącego, powierzchnia materiału wyborczego była zdecydowanie mniejsza i inna dla każdej lawety. Skarżący na skutek upływu czasu nie posiada informacji o rozmiarze materiałów wyborczych, było to poza zakresem jego zainteresowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wskazał, że wnioskowany w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. świadek M. G. posiada informacje dotyczące umiejscowienia przedmiotowej lawety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 cytowanej ustawy sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga – choć z nieco innych powodów niż wskazywane przez stronę - zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o nałożeniu na A. B. – pełnomocnika finansowego [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tj. ul. [...] w okresie od [...] r. poprzez lokalizację reklamy dwustronnej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wspomniane zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w omawianym przypadku ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powyższych uregulowań, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem bądź ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zaś za zajęcie wspomnianego pasa drogowego bez takiego zezwolenia wymierza się karę. Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym na ustaleniu przede wszystkim, czy rzeczywiście pas drogowy został zajęty, a jeśli do takiego zajęcia doszło, to czy nastąpiło to bez zgody zarządcy drogi. Dopiero w dalszej kolejności ustaleniom podlega liczba dni zajmowania pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia tego pasa. Analiza akt sprawy w żadnym razie nie wskazuje by w tym wypadku doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu cytowanych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy, pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Załączone do akt sprawy zdjęcia mające obrazować zajęcie przez skarżącego jako pełnomocnika finansowego [...] pasa drogowego ul. [...] (w decyzji nie wymieniono nazwy miejscowości), przedstawiają widok przyczepy ulokowanej w pobliżu drzewa znajdującego się na terenie porośniętym trawą, na którym nie jest widoczna żadna droga. Co prawda na jednym ze zdjęć (plik na płycie z oznaczeniem [...]), poza terenem, na którym znalazła się przyczepa, widoczna jest także droga – ul. [...], jednakże kończy się ona w znacznej odległości od przyczepy i dalej nie biegnie już ani jezdnia ani jakikolwiek chodnik, nie są też widoczne urządzenia związane z obsługą ruchu drogowego czy z potrzebami zarządzania drogą (widoczna na zdjęciach latarnia może znajdować się także przy innych obiektach niż drogi). Na większości pozostałych zdjęć widoczna jest ponadto droga (prawdopodobnie droga krajowa nr [...]), która nie została jednak przez organ wymieniona w decyzji. Należy zauważyć, że także ta droga znajduje się w pewnej odległości od przedmiotowej przyczepy i nie była brana pod uwagę w kontekście ewentualnego zajęcia przez skarżącego pasa drogowego (w sytuacji gdy jest to droga krajowa, jej zarządcą – w myśl art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad). Wobec powyższego, brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że przedmiotowa przyczepa została ustawiona w pasie drogowym ul. [...]. Jak już zaznaczono wyżej, aby można było mówić o pasie drogowym musi on spełniać wymogi określone w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a więc musi to być grunt, w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem oraz obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tymczasem opisane wyżej zdjęcia wskazują, że przyczepa ustawiona została poza pasem drogowym ul. [...], na obszarze porośniętym trawą, który nie sposób uznać za drogę – czyli budowlę wraz z obiektami i urządzeniami o których mowa w art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, ani też grunt, na którym zlokalizowana jest taka droga. Należy podkreślić, że sam fakt umieszczenia ulicy w wykazie dróg gminnych nie czyni jej budowlą w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeśli nie spełnia ona wymogów zawartych w tym przepisie. W ocenie Sądu, organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego bez rozważenia powyższej okoliczności, naruszając tym samym przepis art. 40 ust. 1 i ust. 12 cytowanej ustawy, przewidujący nałożenie takiej kary jedynie za zajęcie (bez zezwolenia zarządcy) pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy. W tych okolicznościach, argumenty podnoszone przez organ oraz przez skarżącego, dotyczące okoliczności, kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego (czy pełnomocnik finansowy [...], czy też sam Komitet Wyborczy), a także, czy dwustronna reklama umieszczona na przyczepie stanowiła reklamę koncertu zespołu [...], czy też materiały wyborcze, nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia dla sprawy - skoro do zajęcia pasa drogowego w ogóle nie doszło. Dla porządku jedynie wskazać należy, że w niniejszej sprawie można dopatrzeć się także innych błędów w przeprowadzonym postępowaniu, które należy ocenić jako istotne. W pierwszym rzędzie, należy zauważyć, że dla udokumentowania okoliczności związanych z umiejscowieniem przedmiotowej przyczepy załączono do akt sprawy mapę, która nie została w żaden sposób opisana, nie wiadomo kto ani kiedy ją sporządził, ani też czy granice pasa drogowego zostały wskazane prawidłowo. Załączono także płytę ze zdjęciami z miejsca, w którym znajdowała się przyczepa, jednak bez wskazania kto i w jakich okolicznościach zdjęcia te wykonał. Brak jest także miarodajnych dokumentów obrazujących okoliczności w jakich dokonano pomiarów powierzchni dwustronnej planszy umieszczonej na przyczepie. Organ dokumenty takie zastąpił wyjaśnieniami pracowników Urzędu Miejskiego w S. złożonymi ponad półtora roku po tym fakcie. Dodatkowo, jak słusznie podnosi skarżący, organ zmienił stronę postępowania – tj. [...] na pełnomocnika finansowego tego Komitetu – A. B. nie informując go o tym. Okoliczność ta niewątpliwie mogła mieć wpływ na wynik sprawy chociażby z punktu widzenia możliwości złożenia przez stronę stosownych wniosków dowodowych, które pozostają w ścisłej zależności od tego kto miałby zostać uznany za podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego. Na marginesie należy też wskazać, że nawet w sytuacji gdyby przedmiotowa przyczepa znajdowała się w pasie drogowym (chociaż zdaniem Sądu, z przyczyn, o których mowa powyżej sporny teren nie może być uznany za pas drogowy), to i tak przeprowadzenie niektórych dowodów - z uwagi na upływ czasu i fakt, że została ona jeszcze w [...] r. usunięta przez skarżącego z nie byłoby już możliwe. W szczególności brak byłoby możliwości dokładnego umiejscowienia przyczepy na prawidłowo sporządzonej mapie i tym samym stwierdzenia, która część przyczepy wraz z materiałami reklamowymi znalazła się w pasie drogowym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość jego prowadzenia. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.