II SA/Sz 350/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, ust. 5a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dalej "u.p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej "K.p.a.") w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której określił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "skarżący") opłatę stałą za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Organ podał, że w dniu [...] r. na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. wystawił skarżącemu informację roczną za okres [...] r., w której opłata stała wyniosła [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W informacji wskazano, że opłatę wnosi się w czterech kwartalnych ratach w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. informacji. Skarżący złożył reklamację, w której podniósł, że na terenie Zarządu Zlewni w K. nie odprowadza ścieków do wód lub do ziemi, ani nie dokonuje poboru wód podziemnych. Ścieki z obwodów utrzymania i miejsc obsługi podróżnych odprowadzane są do kanalizacji miejskich. W trakcie budowy drogi S6 na odcinku węzeł "U." (bez węzła) - początek obwodnicy K. i S. dokonano zmiany założeń projektowych. Za zgodą Zakładu Usług Komunalnych w B. (ZUK) ścieki sanitarne z Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP), które pierwotnie planowano (zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r.) odprowadzać do rzeki T. przekierowano do oczyszczalni ścieków w miejscowości T. Organ nie uznał reklamacji skarżącego, gdyż pozwolenie wodnoprawne wydane przez Marszałka Województwa znak [...] z dnia [...] r. dotyczyło wprowadzania wylotem W1 do rzeki T. ścieków bytowych z obiektów MOP T. Północ i T. Południe w ilości Qmaxgodz.=2,39 [m3/godz.], Qśr.dob.=12,7S [m3/dob], Qmax.roczne = 4653,75 [m3/rok]. Odprowadzanie ścieków bytowych z ww. MOP-ów do kanalizacji miejskich ZUK, w ocenie organu, nie wpływa na treść pozwolenia wodnoprawnego, które zostało wydane na wprowadzanie ich wylotem W1 do rzeki T. W związku ze zmianą założeń projektowych, które doprowadziły do odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków w miejscowości T. z MOP-ów, według organu, skarżący powinien złożyć wniosek o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczących usług wodnych. Organ wskazał, że przedmiotowe pozwolenie pomimo zmiany sposobu odprowadzania ścieków bytowych jest w obrocie prawnym. Organ podał, że powstał spór dotyczący od której daty powinna być naliczana opłata stała - czy od daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, którego ustalenia stanowią podstawę do naliczenia tej opłaty, czy też od daty ukończenia realizacji inwestycji i faktycznego rozpoczęcia korzystania ze środowiska. Spór ten powstał głównie w sprawach dotyczących budowy obiektów liniowych, jakimi są drogi publiczne, w przypadku których proces inwestycyjny może trwać przez długi okres czasu, a pozwolenie wodnoprawne inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przeważało stanowisko, że możliwość korzystania z usługi wodnej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w., zobowiązującej podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Organ podał, że pogląd ten został następnie podzielony przez NSA, który wskazał, iż nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania środowiska". Organ wyjaśnił, że wskazana linia orzecznicza sądów administracyjnych była jedną z przyczyn nowelizacji ustawy Prawo wodne, dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170), która weszła w życie 23 listopada 2019 r. Ustawą nowelizującą wprowadzono art. 271 ust. 5a i 5b u.p.w., w których ustawodawca wprost wskazał, iż opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 5a). Wyjątek od tej zasady określono w art. 271 ust. 5b u.p.w., który stanowi, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Organ wskazał zatem, że zasadne było ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, mimo iż skarżący - adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał wszystkich urządzeń wodnych, objętych pozwoleniem skoro pozwolenie obejmowało szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków z MOP-ów, a MOP niewątpliwie nie jest obiektem liniowym. Organ podał, że skarżący korzysta z usługi wodnej/usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa decyzją z dnia [...] r., znak: [...] na wprowadzenie wylotem W1 do rzeki T. ścieków bytowych z obiektów miejskich obsługi podróżnych (MOP) T. Północ i T. Południe, w ilości: Qmaxgodz.=2,39 m3/godz., Qśr.dob.=12,75 m3/dob., Qmaxrocz.=4653,75 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Według organu, zobowiązany był zatem on do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres [...] r., która wynosi [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471; dalej "rozporządzenie RM z 2017 r."). Zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 2017 r. wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi do rzeki Tymienicy została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2,39 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00066389 m3/s. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wpływu zmiany sposobu odprowadzenia ścieków na sposób realizacji pozwolenia wodnoprawnego; 2. art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 271 ust. 5 u.p.w., przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni prowadzące do uznania, że opłacie stałej podlega zgoda na wprowadzanie ścieków do wód, wydana zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym podczas gdy dokonując właściwej wykładni przepisu należało stwierdzić, że opłacie stałej podlega wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Zdaniem skarżącego, sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w pozwoleniu wodnoprawnym usługi wodnej. Rzeczywista możliwość jest wówczas gdy powstaną odpowiednie urządzenia dla danej usługi. Ponadto według skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż MOP stanowi element drogi jako część obiektu liniowego. MOP-y usytuowane są w granicach pasa drogowego. Droga zaś stanowi całość techniczno-użytkową umiejscowioną w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór dotyczy określenia skarżącemu opłaty stałej za rok [...] r. Zdaniem organu, nie było podstaw do zastosowania art. 271 ust. 5b u.p.w., gdyż MOP nie jest obiektem liniowym. Według skarżącego, MOP-y T. Północ i T. Południe są elementem składowym drogi S-6, która jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej "u.p..b.") i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej "u.d.p."). Instrumentem ekonomicznym służącym gospodarowaniu wodami są m.in. opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 u.p.w.). Opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w.). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 u.p.w.). Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 270 ust. 5a u.p.w.). W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych (art. 270 ust. 5b u.p.w.). W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w., do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy K.p.a. Na podstawie art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ naruszył ww. przepisy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez brak wyjaśnienie kwestii czy przedmiotowe MOP-y stanowią część obiektu liniowego. W niniejszej sprawie organ autorytarnie stwierdził, że MOP nie jest obiektem liniowym, lecz nie uzasadnił swojego stanowiska w tej kwestii. Z uwagi, że przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia obiektu liniowego, zdaniem Sądu, na potrzeby art. 270 ust. 5b u.p.w. konieczne jest odwołanie się do definicji tego pojęcia na gruncie art. 3 pkt 3a u.p.b. Jak wynikało z akt, skarżący realizował przedsięwzięcie w postaci budowy drogi S-6 na odcinku węzeł "U.", początek obwodnicy K. i S., która to droga spełnia definicję obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a u.p.b. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p., droga to budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Urządzenie drogi to obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny (art. 4 pkt 2a u.d.p.). Warunki techniczne jakim odpowiadać powinny drogi publiczne zawarte są odrębnych przepisach, które dotyczą również miejsc obsługi podróżnych. W ocenie Sądu, organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia czy MOP-y T. Północ i Południe są częścią obiektu liniowego czy też stanowią odrębne obiekty od drogi S-6. Ma to istotne znaczenie, bowiem tylko w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych (art. 270 ust. 5b u.p.w.). W innym przypadku, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne (art. 270 ust. 5a u.p.w.). Bezspornie skarżącemu udzielono w dniu [...] r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków bytowych w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy drogi S-6 na wskazanym wyżej odcinku do dnia [...] r. W aktach sprawy brak jest informacji, od kiedy ww. decyzja jest ostateczna oraz czy podlegała zmianom. Według Sądu, organ winien przeanalizować dane z ewidencji gruntów i budynków w zakresie jakie oznaczenie ewidencyjne posiadają działki gruntów, na których położone są ww. MOP-y oraz dane z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Jest to niezbędne w celu wyjaśnienia czy dane MOP-y są częścią składową drogi, objętej inwestycją budowlaną. Z uwagi na fakt, że dostęp do ewidencji gruntów i budynków powiązany jest z oznaczeniem numerycznym konkretnych działek gruntów, a organ nie ma wiedzy na których działkach posadowione są MOP-y T. Północ i Południe, organ winien wystąpić do skarżącego o podanie stosownych danych. Podkreślić należy, że skarżący winien aktywnie współdziałać z organem i przedkładać stosowne dokumenty związane z procesem budowalnym w celu wyjaśnienia sprawy, gdyż leży to w jego interesie. Zdaniem Sądu, przed ustaleniem skarżącemu opłaty stałej organ winien również wyjaśnić czy jest on podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne. Wskazać należy, że miejsca obsługi podróżnych mogą być zarządzane przez skarżącego oraz przez inne podmioty. Istnieją MOP-y o funkcji podstawowej oraz o funkcji komercyjnej. Skarżący w toku postępowania przedłożył kopię umowy z Zakładem Komunalnym w B. na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z MOP-ów T. Północ i T. Południe. Jednakże umowa ta nie została zawarta przez skarżącego, lecz przez inny podmiot, który nie występował w imieniu skarżącego, lecz swoim własnym. Organ winien ustosunkować się do ww. umowy i jej wpływu na ustalenie przedmiotowej opłaty skarżącemu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest uwzględnić ww. wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 20015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na rzecz skarżącego zasądzono od organu kwotę [...] zł tytułem poniesionych kosztów postępowania, w tym [...] - wpisu sądowego i [...] zł – wynagrodzenia pełnomocnika.