II SA/Sz 350/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 010070/680/4689998/2023 w przedmiocie uchylenia prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w klubie dziecięcym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lipca 2023r. Nr 010070/680/4689998/2023 Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił od dnia 1 września 2022 r. przyznane A. H. (dalej: "skarżąca") decyzją z dnia 17 maja 2022 r. prawo do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka M. H. w klubie dziecięcym [...] figurującego pod numerem ZKO [...] W oparciu o przedłożoną przez skarżącą informację o zakończeniu z dniem 31 sierpnia 2022 r. pobytu dziecka w klubie dziecięcym organ przyjął, że dziecko nie uczęszcza już do wskazanej placówki. Zaznaczył, że prawo do dofinansowania przysługuje do ostatniego dnia miesiąca, w którym dziecko uczęszczało do wskazanej placówki tj. do 31 sierpnia 2022 r. Jednocześnie wstrzymał wypłatę świadczenia za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dziecko zaprzestało uczęszczania do wskazanej placówki odwołując się do regulacji wynikającej z art. 64c ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - w myśl której prawo do dofinansowania może być przyznane na dziecko uczęszczające do żłobka lub klubu dziecięcego. W dalszej części podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na obowiązek wpłaty nienależnie pobranego dofinansowania za pobyt dziecka w żłobku za okres od 1 września 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. Jako podstawę decyzji podano ustawę z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2023 r., poz. 204 ze zm.). Nie zgadzając się z powołaną decyzją A. H. złożyła od niej odwołanie, w którym podkreśliła, że wypełniała wnioski odnośnie pobytu w żłobku jej dziecka i dokładnie od 31 sierpnia 2022 r. jej syn zaczął uczęszczać do przedszkola, co oznacza, że zakończyła współpracę ze żłobkiem, a mimo to dofinansowanie nadal było wypłacane żłobkowi, do którego jej syn już nie uczęszczał. Nadto zakwestionowała decyzję w zakresie nałożenia na nią obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania, której faktycznie nie otrzymała, gdyż była ona wypłacana żłobkowi. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Prezes ZUS decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 24 lipca 2023 r. o uchyleniu prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt M. H. w klubie dziecięcym [...] Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że dnia 1 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek do ZUS o dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka M. H. w klubie dziecięcym [...] We wniosku wskazała, że dziecko uczęszczało do wskazanej placówki od maja 2021 r. Informacją z dnia 17 maja 2022 r. skarżąca została powiadomiona o przyznaniu dofinansowania od stycznia 2022 r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 64l ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 zgodnie z którym w przypadku zmiany informacji przekazanych we wniosku o ustalenie prawa do dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1, lub w dołączonych do niego załącznikach osoba ubiegająca się o dofinansowanie, o którym mowa w art. 64c ust. 1, lub której przyznano to dofinansowanie jest obowiązana do powiadomienia o tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na swoim profilu informacyjnym założonym w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w terminie 7 dni od dnia wystąpienia tych zmian. Mając powyższą regulację na względzie, w ocenie organu, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przekazania do ZUS prawidłowych danych zarówno swoich jak i dziecka, a także danych placówki do którego uczęszcza dziecko oraz powiadomienia ZUS o zmianie informacji przekazanych we wniosku. Podkreślono, że dnia 8 maja 2023 r. skarżąca złożyła w ZUS nowy wniosek, w którym wskazała, że jej dziecko zaprzestało uczęszczać do żłobka już w sierpniu 2022r. W związku z tą informacją decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. uchylono prawo do dofinansowania od sierpnia 2022 r. jednocześnie Prezes ZUS zaznaczył, że w treści ww. decyzji wezwano skarżącą do zwrotu dofinansowania pobranego za okres od września 2022 r. do czerwca 2023 r. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że dziecko skarżącej uczęszczało do klubu dziecięcego [...] w okresie od maja 2021 r. Wobec tego, że od września 2022 r. dziecko zaprzestało uczęszczać do wskazanej placówki skarżąca winna była niezwłocznie zawiadomić ZUS o zmianie informacji przekazanych wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. stosownie do art. 64l ust. 1 ww. ustawy. Organ zwrócił uwagę, że wnioskiem z dnia 8 maja 2023 r. skarżąca dopełniła obowiązku, jednak mając na względzie, że wniosek ten wpłynął do ZUS z opóźnieniem, dofinansowanie na klub dziecięcy dziecka było w dalszym ciągu przekazywane. W rezultacie Prezes ZUS uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, bowiem skarżąca nie powiadomiła organu w odpowiednim czasie o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do ww. klubu dziecięcego, a tym samym nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku. Kwestionując wskazaną decyzję A. H. pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podniosła, że nie miała wiedzy "w kwestii wypełniania wniosku", a ponadto była przekonana, że skoro do placówki żłobka trafiało dofinansowanie do pobytu w żłobku, to ta placówka powinna być odpowiedzialna za złożenie wniosku o zakończeniu pobytu dziecka w żłobku. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz o przekazanie zwrotu dofinasowania za pobyt w żłobku do właściciela placówki. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazała, że w dniu 1 kwietnia 2022 r. złożyła wniosek do ZUS o dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka M. H. w klubie dziecięcym [...] We wniosku wskazała, że jej syn uczęszczał do ww. placówki od maja 2021r. Dnia 8 maja 2023 r. złożyła w ZUS nowy wniosek, w którym wskazała, że jej dziecko zaprzestało uczęszczać do żłobka w sierpniu 2022 r. Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. ZUS uchylił prawo do dofinansowania od sierpnia 2022 r. W treści ww. decyzji wezwano skarżącą do zwrotu dofinansowania pobranego za okres od września 2022 r. do czerwca 2023 r. w kwocie 4 000 zł. Strona podkreśliła, że wniosek o dofinansowanie składała po raz pierwszy oraz była przekonana, że to placówka żłobka jest odpowiedzialna za złożenie wniosku o zakończeniu pobytu dziecka, gdyż dofinansowanie za pobyt w żłobku trafiało tylko do tej placówki. Skarżąca wniosła o uchylenie wezwania do zapłaty i przekierowania go do właścicielki placówki klubu dziecięcego [...] Zdaniem skarżącej, skoro dofinansowanie trafiało bezpośrednio do placówki, a nie do niej, zatem to placówka powinna być odpowiedzialna za jego zwrot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką stanowiła ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2023 r., poz. 204, ze zm., dalej jako "ustawa"), która reguluje m.in. warunki przyznania, wysokość i wypłatę dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. Zgodnie z art. 64c ust. 1 i ust. 2 ustawy, rodzicom przysługuje dofinansowanie obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, przy czym dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje na dziecko, które uczęszcza do żłobka, klubu dziecięcego albo jest objęte opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna, jeżeli nie został przyznany na to dziecko rodzinny kapitał opiekuńczy, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym, nie dłużej jednak niż do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 4 rok życia. Dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, jest przekazywane na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy, zatrudniającego dziennego opiekuna lub rachunek bankowy dziennego opiekuna prowadzącego działalność na własny rachunek w terminie do 20. dnia każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni (art. 64c ust. 6 ustawy). Jak wynika z akt sprawy informacją z dnia 17 maja 2022 r. skarżąca została powiadomiona o przyznaniu jej dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w klubie dziecięcym [...] które przysługiwało jej od 1 stycznia 2022 r. do ostatniego miesiąca, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanej placówki. Z kolei wnioskiem z dnia 8 maja 2023 r. skarżąca poinformowała organ, że jej dziecko przestało uczęszczać do placówki z dniem 31 sierpnia 2022 r. Następnie decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. organ I instancji uchylił od dnia 1 września 2022r. przyznane skarżącej w informacji z dnia 17 maja 2022 r. prawo do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w ww. placówce. Natomiast w dalszej części decyzji organ umieścił zapis, że nienależnie pobrane dofinansowanie za pobyt dziecka w placówce za okres od 1 września 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. skarżąca zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy ZUS z którego środki zostały wypłacone. Podkreślić należy, że organ jako podstawę prawną wskazał całą ustawę z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3, a nadto nie podał żadnej kwoty, która miałaby podlegać zwrotowi, wpłacie na rachunek ZUS, w sytuacji gdy dofinansowanie było realizowane na konto podmiotu prowadzącego klub dziecięcy. Zgodnie z art. 64j ust. 4 ustawy w sprawach odmowy przyznania dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1, uchylenia lub zmiany prawa do dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1, oraz nienależnie pobranego dofinansowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. W myśl art. 64p ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się: odpowiednio przepisy art. 9, art. 14, art. 18, art. 20-25, art. 26 ust. 1 i 2, art. 33, art. 33a i art. 34 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (pkt 1) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 2). Wskazać należy, że w art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym uregulowano kwestię nienależnie pobranego kapitału. W orzecznictwie zaprezentowanym na kanwie spraw dotyczących świadczenia wychowawczego, którego adekwatność do realiów niniejszej sprawa Sąd orzekający dostrzega, zwraca się uwagę na to, że decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 421, dalej: "u.p.p.") ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 968/24, WSA w Białymstoku z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 357/23, sygn. akt II SA/Bk 585/23, wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 612/23). W świetle powyższego przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy za wadliwe uznać rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 24 lipca 2023 r. o uchyleniu z mocą wsteczną, czyli od dnia 1 września 2022 r. przyznanego skarżącej prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt jej dziecka w klubie dziecięcym, które zostało już wcześniej skonsumowane, czyli zostało pobrane. Decyzja ta została wydana na skutek błędnej wykładni art. 64j ust. 4 ustawy, gdyż w trybie tego artykułu nie podlega uchyleniu prawo do dofinansowania, które zostało już skonsumowane. Ponadto z uwagi na redakcję decyzji organu I instancji nie jest jasne, czy decyzja ta oprócz uchylenia prawa do ww. świadczenia odnosi się również do kwestii nienależnie pobranego świadczenia. Analiza treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że zawiera ona wyraźne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia prawa do dofinansowania, zaś w dalszej części zawiera zapis odnoszący się do kwestii nienależnie pobranego świadczenia. Rozstrzygnięcie organu I instancji, z uwagi na niejednoznaczną treść mogło być mylące dla skarżącej, która w odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia podnosi przede wszystkim kwestię zwrotu dofinansowania. Podkreślić należy, że osnowa decyzji powinna zostać sformułowana w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Przede wszystkim osnowa decyzji powinna być sformułowana w sposób nie nasuwający wątpliwości, tak aby możliwe było jej wykonanie. Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać, czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Natomiast z osnowy zaskarżonej decyzji z dnia 15 kwietnia 2025 r. jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka skarżącej w klubie dziecięcym od dnia 1 września 2022 r., w sytuacji gdy jak zostało to wyjaśnione wyżej rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mogło być wydane jedynie na przyszłość. Nadto jak wynika z analizy uzasadnienia Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w treści decyzji organu I instancji wezwano skarżącą do zwrotu pobranego dofinansowania za okres od września 2022 r. do czerwca 2023 r., lecz pomimo takich spostrzeżeń oraz nasuwających się wątpliwości organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 lipca 2023 r. Podkreślić należy, że wobec jednoznacznego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego również w postępowaniu przed ZUS powinny być zachowane wszystkie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się bowiem w szczególności na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Organ jest również zobowiązany do zachowania regulacji dotyczących wymogów formalnych jakie winna spełniać decyzja administracyjna (art. 107 § 1 k.p.a.). W szczególności decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, która powinna zostać jednoznacznie i należycie precyzyjnie wskazana, a takiego warunku nie spełnia w żadnej mierze powołanie się na tytuł ustawy - jak to uczyniły organy obu instancji. Podsumowując, zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.