II SA/Sz 351/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., Nr [...], II zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej U. M. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Podaniem z dnia [...] r. U. M. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie fermy bydła na fermę hodowli trzody chlewnej i bydła w [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 378 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie uzgodnienia – przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – planowanego przedsięwzięcia polegającego na remoncie i przebudowie fermy bydła na fermę hodowli trzody chlewnej i bydła zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie [...] gmina [...], Wojewoda odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia pod względem ochrony środowiska. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Burmistrz do ww. wniosku załączył raport o oddziaływaniu na środowisko opracowany w [...] r. przez Przedsiębiorstwo A. Z raportu tego wynika, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w związku z czym obowiązują tu zasady zagospodarowania terenu, a m.in. zakazane jest lokalizowanie inwestycji przemysłowych, w tym także wielkotowarowych ferm hodowlanych powodujących zniszczenie lub degradację środowiska przyrodniczego i niekorzystne zmiany w krajobrazie. Dodatkowo obszar ten jest obszarem chronionego krajobrazu, gdzie również obowiązują zakazy w tym lokalizacji ośrodków chowu, hodowli – posługujących się metodą bezściołową. Reasumując Wojewoda stwierdził, że rozpatrzenie ewentualnego rozwiązania remontu i rozbudowy fermy bydła na fermę tuczu trzody i bydła w systemie ściołowym, możliwe będzie po uzupełnieniu przedłożonego raportu i dostosowaniu do obowiązujących przepisów i aktów wykonawczych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 3 pkt 1, art. 10 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) w związku z art. 60 i art. 70 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 48 i art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 123 i art. 106 kpa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego remontu i przebudowy fermy bydła na fermę trzody chlewnej i bydła w ilości [...] jednostek DJP na działce o nr [...], obręb [...] w miejscowości [...], gm. [...] z zastrzeżeniami: 1/ należy zapewnić dostateczną ilość gruntu do zagospodarowania gnojowicy, 2/ na etapie projektu budowlanego należy opracować mapę terenów przeznaczonych pod nawożenie gnojowicą w celu ustalenia rocznych harmonogramów nawożenia gruntów i utrzymania pełnej zdolności produkcyjnej gleby, 3/ zapewnić realizację rozwiązań techniczno – technologicznych wskazanych w przedłożonym "Raporcie ..." w celu utrzymania właściwego reżimu sanitarnego i ograniczenia uciążliwości do granic terenu fermy, 4/ dla obsługi należy przewidzieć właściwe zaplecze higieniczno sanitarne, 5/ teren działki maksymalnie obsadzić zielenią z udziałem zimozielonej. Uzasadniając opisane postanowienie Inspektor podniósł, że przedłożony raport wykazał, iż projektowana przebudowa fermy przy spełnieniu podanych zastrzeżeń i zapewnieniu prawidłowej eksploatacji nie powinna pogorszyć warunków sanitarno – zdrowotnych, a jej lokalizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. W. O. reprezentującego Gospodarstwo Rolne U. M. w [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie produkcyjnej – adaptacji, przebudowie i remoncie istniejącej fermy na potrzeby chowu bydła i trzody chlewnej w ramach której planowane są : - adaptacja obór na chlewnie, - silosy zbożowe, - silosy paszowe, - winda zbożowa, - zbiornik na gnojowicę, - urządzenia do usuwania obornika i sztuk padłych, - remont instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, wentylacyjnej, - docelowa ilość jednostek DJP=[...] wg wniosku, ze względu na odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez [...] Urząd Wojewódzki (postanowienie z dnia [...] r.). W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że ze względu na to, iż planowana inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących znacznie oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przeprowadzono w tym zakresie postępowanie. Opracowany w tym celu raport wykazał, że ferma nie będzie wywierała ujemnego wpływu na środowisko przyrodnicze i nie spowoduje negatywnych zmian w stosunku do funkcjonującego obiektu. Nadto zgodnie z art. 31-39 cyt. Ustawy Urząd Miasta i Gminy w [...] zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu przez podanie do publicznej wiadomości danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W przedmiotowej sprawie do Urzędu wpłynęły cztery pisma wyrażające sprzeciw odnośnie planowanej inwestycji. Mieszkańcy wskazują w nich na zagrożenia związane z możliwością skażenia wód powierzchniowych, powietrza i gruntu, nadto istotną uciążliwością będzie odór gnojowicy gromadzonych w tzw. lagunach i rozlewanej po okolicznych polach jako nawóz. Nadto Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, sporna inwestycja wymagała uzgodnienia w trybie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko przyrodnicze z Wojewodą i Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda odmówił uzgodnienia wnioskowanej inwestycji. Reasumując Burmistrz podał, iż mimo zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji prawidłowo skierował wniosek do przeprowadzenia przez właściwy organ tzw. postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na podstawie sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ramach tego postępowania, w myśl art. 46 ust. 2 ustawy o POŚ decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska oraz państwowym inspektorem sanitarnym. Organy te współdziałają w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i każdy z nich prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem przepisów obowiązujących w tym zakresie i zajęcie swojego stanowiska. Stanowiska tych organów wyrażone w formie postanowienia są wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Stanowisko Wojewody wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. jest wiążące dla Burmistrza i nie mógł on ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dlatego też zarzuty odwołania nie mogą być uwzględnione bowiem dotyczą one stanu faktycznego na obszarze objętym inwestycją zaś faktem bezspornym jest działalność na tym obszarze od szeregu lat [...] Parku Krajobrazowego. U. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniosła, iż obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] r. zmieniające akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...] zakazujące w swych zapisach lokalizacji ośrodków chowu i hodowli metodą bezściołową na obszarach chronionego krajobrazu – dotyczy jedynie obiektów nowych a nie dotyczy i nie może dotyczyć fermy wybudowanej w [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, iż zarzut odnoszący się do ww. rozporządzenia Wojewody należy uznać za chybiony, bowiem gdyby zamiarem wnioskodawcy była jedynie eksploatacja istniejącej już fermy trzody chlewnej bezprzedmiotowym byłoby wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem wnioskiem objęto zamierzenie adaptacji istniejących budynków po byłej fermie prowadzących do uruchomienia w nich fermy trzody chlewnej. Nadto w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją zapisano, że istniejące tam budynki fermy bydła mogą być adaptowane na inne cele gospodarcze, natomiast wniosek skarżącej dotyczył adaptacji na fermę trzody chlewnej, a zatem cele tożsame z dotychczasowymi. Kolegium stwierdziło również, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane miałoby być na terenie [...] Parku Krajobrazowego, którego zasady zagospodarowania określone w uchwale Nr [...] zakazywały lokalizowania m.in. wielkotowarowych ferm hodowlanych. Natomiast powoływane rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] r. jednoznacznie zakazuje lokalizacji ośrodków chowu i hodowli metodą bezściołową na obszarach chronionego krajobrazu. Końcowo Kolegium zaznaczyło, ze stanowisko Wojewody jako organu współdziałającego w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wiążące dla organu orzekającego o warunkach zabudowy i skarżona decyzja jest zgodna z prawem. W piśmie procesowym złożonym w Sądzie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej radca prawny B. D. dodatkowo wskazał, że organy pierwszej i drugiej instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz przed wydaniem decyzji wystąpił na podst. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do Wojewody z wnioskiem o uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska w związku z planowaną inwestycją. W dniu [...] r. Wojewoda wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji pod względem ochrony środowiska, które nie zostało doręczone stronie. Wobec braku doręczenia U. M. nie mogła zapoznać się z jego treścią a tym samym została pozbawiona uczestnictwa w postępowaniu przez brak możliwości złożenia zażalenia. Zatem przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 40 § 1 w związku z art. 106 § 5 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Skarżąca słusznie zarzuca, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 106 § 5 kpa. Wprawdzie organ organy pierwszej instancji prowadząc na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy postępował zgodnie z dyspozycją przepisu art. 106 kpa, tj. przed wydaniem decyzji zwrócił się do właściwych organów o jej uzgodnienie. Również organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji prawidłowo wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami szczególnymi. Niewątpliwie do przepisów szczególnych w stosunku do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zaliczyć należy ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepisy art. 46 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska oraz powiatowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnienia te uzyskuje się w trakcie przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, do przeprowadzenia którego zobowiązany jest organ administracji właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy. Słusznie też organy podały, że zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, bowiem każdy z organów współdziałających prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska (uzgodnienia). Oznacza to, że każdy z organów współdziałających powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi według swojej właściwości. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy, zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami Prawa ochrony środowiska, prowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie fermy bydła na fermę hodowli trzody chlewnej i bydła w [...]. W trakcie tego postępowania zwrócił się do Wojewody, jako organu ochrony środowiska właściwego dla planowanej inwestycji o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi Wojewoda doręczył Burmistrzowi postanowienie z dnia [...] r. Jednak uszło uwadze organom obu instancji, że ww. postanowienie nie zostało doręczone skarżącej, ani innym stronom postępowania. Tymczasem z przepisu art. 110 w związku z art. 126 kpa wynika, że postanowienie sporządzone (a więc spełniające wymogi formalne), ale nie doręczone, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż postanowienie jest wydane z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Oznacza to, że postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nie weszło do obrotu prawnego, a to z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez uzyskania prawem wymaganego uzgodnienia. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem rozpoznania decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 106 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.