II SA/Sz 352/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie polega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. L. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 1 i 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzenia zażalenia S. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, w związku z samowolną rozbudową budynku wypoczynkowego, na działce nr [...], przy ul. Ż., w D. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżając postanowienie organu I instancji S. L. podniósł, że architekt, który wykonał projekt budowlany przyjął błędną kategorię przedmiotowego budynku jako [...], podczas gdy powinien zostać zakwalifikowany do kategorii [...], ponieważ jest to typowy dla otoczenia budynek letniskowy, spełniający funkcje gospodarcze i sezonowo letniskowe. Wielkość obiektu dowodzi, że nie może być on zaliczony do kategorii [...], w której znajdują się budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Dlatego nałożona opłata jest za wysoka i nieadekwatna do rozmiarów obiektu. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzinach przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił, iż inwestor dobudował do istniejącego budynku wypoczynkowego, dwukondygnacyjny budynek murowany przykryty dachem jednospadowym, drewnianym z dwoma pomieszczeniami, jedno na parterze, drugie na poziomie I piętra, połączonymi funkcjonalnie z budynkiem istniejącym Inwestor wyjaśnił, że w [...] r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie robót, jednak z uwagi na przedłużające się postępowanie w [...] r. samowolnie przystąpił do wykonywania robót budowlanych, które zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organ stwierdził, że do rozbudowy istniejącego obiektu bez wymaganego pozwolenia, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49 tej ustawy. Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Po wykonaniu tego obowiązku postanowieniem z dnia [...] r. ustalił opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Następnie postanowieniem, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, do której na mocy art. 49 ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, określonych w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną jest warunkiem niezbędnym do zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót budowlanych, a w konsekwencji do zalegalizowania samowoli budowlanej. Na podstawie obowiązujących przepisów (załącznik do Prawa budowlanego) domy wypoczynkowe - samowolna rozbudowa zgodnie z wnioskiem inwestora dotyczy takiego obiektu - zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę do kategorii [...] (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego). Opłatę legalizacyjną ustalono więc zgodnie z art. 59f ust. 1, co równa się iloczynowi stawki (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k = 1,0 - dla kubatury samowolnie dobudowanych pomieszczeń), współczynnika wielkości obiektu (w = 15) i wynosi: [...] zł. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej i wydane postanowienie jest zgodne z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że Prawo budowlane jednoznacznie określa procedurę postępowania przy stwierdzeniu naruszenia art. 28 i organy nadzoru budowlanego nie mogą na podstawie uznania kształtować sytuacji prawnej sprawcy samowoli w sytuacji gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach dowodzi, że kwalifikacji obiektu dokonano zgodnie z prawem. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. L. i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 59 f ust. 1 i 3 oraz przepisów załącznika do ustawy Prawo budowlane, a także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 7-9 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w postępowaniu instancyjnym wskazywał na nieprawidłowe określenie kategorii obiektu budowlanego, co doprowadziło do znacznego zawyżenia opłaty legalizacyjnej, ale organ II instancji nie zbadał istoty podniesionego przez niego zarzutu. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową obiekt budowlany wzniesiony bez pozwolenia na budowę należy do kategorii [...] określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane jako budynku zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Taki zapis w projekcie budowlanym jest wynikiem niezrozumienia istoty obiektu budowlanego oraz nieprawidłowej interpretacji zapisów planu miejscowego przez projektantów przygotowujących dokumentację budowlaną dla potrzeb zalegalizowania samowoli budowlanej. Obecnie projektanci zmodyfikowali swoje stanowisko co do kategorii obiektu i stwierdzili, że przygotowując dokumentację popełnili błąd, lecz nie zdawali sobie sprawy ze znaczenia tego błędu dla skutków finansowych obciążających skarżącego. Skarżący zarzucił nadto, że organ II instancji nie podjął żadnych działań, w celu ustalenia przyczyny tej pomyłki, ewentualnie wskazania skarżącemu sposobu, usunięcia skutków tej pomyłki. Gdyby organ stosował należycie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 kpa i dbał o pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, wyjaśnił stan faktyczny i należycie informował strony, to być może wniesienie skargi byłoby bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany do wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Dokonanych ustaleń nie można traktować jako obiektywne, jeżeli oparto je na niekompletnym materiale dowodowym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określeniem kategorii obiektu, która decyduje o wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji wskazał jedynie na kategorię [...] przyjmując, że nastąpiła samowolna rozbudowa "budynku wypoczynkowego" ale bliżej tych ustaleń nie wyjaśnił pomimo, że na podstawie art. 107 § 2 kpa był do tego zobowiązany. Natomiast organ II instancji odnosząc się do kwestii kategorii obiektu poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane domy wypoczynkowe należą do kategorii XIV, a samowolna rozbudowa zgodnie z wnioskiem inwestora dotyczy takiego obiektu, a mianowicie budynku zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego. Stwierdzenie organu II instancji nie zostało poparte szczegółową analizą przedmiotowego obiektu. Przyjęte przez ustawodawcę kategorie obiektów budowlanych dotyczą: kategoria [...] budynków zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Kategoria zaś III, wskazywana przez skarżącego odnosi się do innych niewielkich budynków jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Wskazanie obiektów w ramach poszczególnych kategorii jest tylko przykładowe, a zatem ciężar ustalenia właściwej kategorii obiektu spoczywa na organie, który powinien uwzględnić wszystkie istotne elementy charakteryzujące dany obiekt. W kategorii XIV ustawodawca posłużył się pojęciem "domy wypoczynkowe" w kontekście budynków zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, natomiast w kategorii III pojęciem "domy letniskowe" w kontekście innych niewielkich budynków. W tej sytuacji istotne znaczenie ma ocena (charakterystyka) przedmiotowego obiektu, czy jest on domem wypoczynkowym, czy domem letniskowym. Jak wyżej stwierdzono organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tym zakresie dokładnych ustaleń. Wskazanie przez skarżącego kategorii III obiektu budowlanego nie jest dla organu wiążące. Tak samo jak oświadczenie osób, które sporządziły dokumentację. Organ tego rodzaju ustaleń dokonuje samodzielnie ale muszą one być zobiektywizowane i możliwe do skontrolowania, np. wielkość obiektu, najem okazjonalny lub stały (działalność gospodarcza). Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Klasyfikacje przyjęte w innych ustawach regulujących np. usługi turystyczne, mogą mieć tylko charakter informacyjny, skoro przepisy dotyczące kategorii obiektów budowlanych nie zawierają odesłania do tych aktów prawnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem ustalić rzeczywiste przeznaczenie budynku, a następnie przypisać go do określonej kategorii obiektu budowlanego i swoje stanowisko odpowiednio uzasadnić. Wobec tego, że poza zakresem rozważań organu pozostały kwestie o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.