II SA/Sz 352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lipca 2011r. sprawy ze skargi T. W., W. B., D. G., H. G., M. G., W. G., J. G., K. J., J. S., M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I uchyla zaskarżoną decyzję II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu od skargi. W wyniku rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. art. 82 i art. 85 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227), decyzją z dnia 19 listopada 2010 r., nr[...] , ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia "Rozbudowa kwater składowania odpadów, budowa zbiornika retencyjnego odcieków oraz budowa magazynu odpadów niebezpiecznych", zlokalizowanych na działkach nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 4 miasta[...] . Od powyższej decyzji pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. odwołanie złożył T. W., podając, że wnosi je na podstawie art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa przez Społeczny Komitet Protestacyjny wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej bez uzasadnienia faktycznego i bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r., nr[...] , powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przypomniał, że legitymacja do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje stronie, tj. podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowania, w którym została wydana decyzja organu pierwszej instancji. Odwołując się do doktryny oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał co należy rozumieć pod pojęciem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Następnie Kolegium stwierdziło, że w przypadku decyzji o wydanie środowiskowych uwarunkowań prawem, które będzie stanowić podstawę do wyznaczenia stron, będą na przykład przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stronami tego postępowania bezsprzecznie będą właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, jak też właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny (będzie przekraczać ustalone prawem standardy). Naruszenie zatem prawnie chronionego interesu musi być udowodnione, np. wykazane w raporcie. W związku z tym, że raport oddziaływania na środowisko wskazuje, iż przewidywany obszar potencjalnego oddziaływania inwestycji ograniczy się do miejsca lokalizacji, najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości około 650 metrów od miejsca usytuowania przedsięwzięcia, zaś szczegółowa analiza zgromadzonych w sprawie akt, w szczególności danych z ewidencji gruntów i budynków potwierdziła, iż sprzeciwiający się planowanej przez inwestora rozbudowie kwater składowania odpadów zamieszkuje czasowo (od 1 marca 2010 r. do 2 marca 2012 r.) przy ul. [...] w [...] w odległości liczonej w linii prostej na 889 m, zaś wzdłuż linii dróg w odległości ok. 1120m, a więc poza granicami strefy ewentualnego oddziaływania na środowisko, nie jest możliwe uznanie go za stronę, czy też wskazanie jako strony niezidentyfikowanej grupy osób – tu Społeczny Komitet Protestacyjny. Kolegium wyjaśniło, że przepisy gwarantują społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska i każdy ma prawo składania uwag i wnioski w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Do udziału w konsultacjach społecznych ma prawo każdy i właśnie w takim charakterze w przedmiotowej sprawie mógł występować T.a W. – bez względu na jego status prawny. Prawo to jednak ogranicza się jedynie do możliwości składania uwag i wniosków co do realizacji przedsięwzięcia i nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnień strony w postępowaniu. Podsumowując Kolegium uznało, że wobec nie wykazania w jakim zakresie wydana decyzja narusza przynależne odwołującemu się prawa, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania i w związku z tym umorzyć postępowanie odwoławcze. T. W., działając w imieniu własnym oraz Społecznego Komitetu Protestacyjnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Na wezwanie Sądu, skarżący wyjaśnił, że Społeczny Komitet Protestacyjny tworzy wraz z nim 10 osób, tj. B. W., G. D., G. H., G. M., G. W., G. J., J.K., S. J. i T. M.. J. skarżący przedłożył pełnomocnictwa ww. osób upoważniające go do występowania w ich imieniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] w sprawie związanej z wniesioną skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 stycznia 2011 r. W związku z tym Sąd przyjął, że skarga została wniesiona przez 10 wymienionych wyżej osób, przy czym 9 spośród nich jest reprezentowanych przez współskarżącego T. W., zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. niezasadnie odmówiło im przymiotu i praw przynależnych stronie postępowania, bowiem oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza teren składowiska i naruszy ich interes prawny w miejscu zamieszkania. Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, żadne sugestie oraz wnioski osób wchodzących w skład Komitetu de facto nie zostały wzięte pod uwagę podczas postępowania, które doprowadziło do określenia środowiskowych uwarunkować realizacji przedsięwzięcia. Stan jakości wód powierzchniowych w pobliżu wysypiska, na które powołuje się Raport, opiera się na badaniach z lat 1994-1995, pomimo, że do 2010 r. ilość odpadów składowanych wzrosła wielokrotnie. Kwatera odpadów azbestowo-cementowych została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę przez Starostę[...] , ale Raport nie precyzuje, czy uzyskano pozwolenie na jej użytkowanie. Podobna sytuacja dotyczy magazynu odpadów niebezpiecznych. Nie uwzględnia się w Raporcie oddziaływania wysypiska na ogrody działkowe zlokalizowane w jego pobliżu (ok. 150-200 m). Nie prowadzi się monitorowania gleby na zawartość metali ciężkich. Raport nie ujawnia wpływu bliskości składowiska odpadów, wydobywających się biogazów, w szczególności metanu pierwiastków metali ciężkich na stan zdrowia mieszkańców, którzy od 30 lat są narażeni na ujemny wpływ składowiska. Nie bez znaczenia są także zanieczyszczenia mikrobiologiczne, ponieważ nie wykonuje się postanowień rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2009 r. nr 320 i nr 549 z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie strefy ochrony sanitarnej w zakresie eksploatacji składowiska odpadów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. skarżąca J. G. oświadczyła, że jej budynek mieszkalny jest oddalony od istniejącego wysypiska odpadów w odległości 350 m w linii prostej, a zatem dane zawarte w raporcie o odległości najbliższych zabudowań są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu doprowadziła do uznania, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, ponieważ T. W. nie wykazał interesu prawnego, tj. nie posiada przymiotu strony postępowania. Jednocześnie stroną tego postępowanie nie może być niezidentyfikowana grupa osób działająca jako Społeczny Komitet Protestacyjny. W świetle takiego stwierdzenia zasadniczą kwestią wymagającą przesądzenia przez Sąd stała się prawidłowość dokonanej przez organ drugiej instancji oceny braku legitymacji procesowej po stronie podmiotów, które złożyły odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 listopada 2010 r. W zakresie rozwiązań normatywnych i zasad związanych z ustaleniem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, w pełni podzielić należy szeroki wywód zaprezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści powołanej regulacji wynika, że legitymację do wniesienia odwołania posiada wyłącznie strona, tj. podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28-30 K.p.a., natomiast tryb postępowania odwoławczego, jak trafnie zauważyło Kolegium, w pełnym zakresie oparty został przez ustawodawcę na zasadzie skargowości. W kontekście tej ostatniej okoliczności wskazać należy, że w postępowaniu odwoławczym wyłączenie trybu wszczęcia postępowania z urzędu na rzecz trybu skargowego oznacza przyjęcie przez ustawodawcę rozwiązań zgodnych z subiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony. W konsekwencji twierdzenie określonego podmiotu, że zaskarżona przez niego decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, stanowi wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Jeżeli jednak twierdzenie to nie będzie znajdowało oparcia w przepisach prawa materialnego, wówczas okoliczność ta stanowić będzie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 461-462). Przesłanek tych nie należy mylić z okolicznościami prowadzącymi do uznania niedopuszczalności odwołania, stanowiącymi podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., czego, jak wynika z przedostatniego akapitu uzasadnienia decyzji, organ w sposób precyzyjny nie konstatuje. Pojęcie interesu prawnego ustawodawca, stosownie do unormowań art. 28 K.p.a., uczynił podstawowym elementem konstrukcyjnym instytucji legitymacji procesowej strony, przy czym interes ten musi istnieć obiektywnie dla możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Strona postępowania administracyjnego - którą w myśl art. 29 K.p.a. mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, oraz nie posiadające osobowości prawnej państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – do skutecznego podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym posiadać musi zdolność do czynności prawnych w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W przypadku osób fizycznych brak zdolności do czynności prawnych wyłącza samodzielne działania tej strony w postępowaniu. W postępowaniu działa za nią wówczas przedstawiciel ustawowy. Za strony nie będące osobami fizycznymi działa ich przedstawiciel ustawowy lub statutowy. Strona, jak i jej przedstawiciel mogą przy tym działać w sprawie zarówno samodzielnie, bądź też poprzez ustanowionego pełnomocnika. Organ drugiej instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego obowiązany jest zatem w fazie wstępnej tego postępowania ustalić, w jakim charakterze występuje w sprawie podmiot inicjujący to postępowanie. W razie twierdzenia podmiotu, że korzysta on z przymiotu strony postępowania, organ powinien w toku postępowania właściwego zbadać, czy posiada on legitymację do złożenia tego rodzaju środka prawnego, znajdującą oparcie w normach prawa materialnego. Jeżeli natomiast twierdzi on, że działa w imieniu strony, w pierwszej kolejności, badanie interesu prawnego strony poprzedzać powinno, na etapie wstępnej weryfikacji podania, ustalenie legitymacji osoby, która wnosi odwołanie, do działania w imieniu podmiotu będącego stroną postępowania lub przeświadczonego, że korzysta z przymiotu strony. W rozpatrywanej sprawie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 listopada 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zostało złożone odwołanie podpisane przez T W., który zaznaczył, że składa je na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa przez Społeczny Komitet Protestacyjny zaznaczając, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach. Zauważyć w tym miejscu należy, że Społeczny Komitet Protestacyjny tworzą w niniejszej sprawie osoby fizyczne i Komitet ten nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 29 K.p.a. Z treści odwołania wynika, że osoba je podpisująca - nie działał w sprawie jako statutowy jego przedstawiciel, ale jako pełnomocnik osób go tworzących. Przekazując odwołanie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w odwołaniu, w aktach brak jest pełnomocnictwa na które powołuje się jego autor T. W.. Według ustaleń Sądu, w przekazanych aktach administracyjnych rzeczywiście pełnomocnictwo takie nie znajduje się. Tym niemniej, w takim stanie rzeczy obowiązkiem organu odwoławczego było ustalić w czyim imieniu działał T. W. i czy posiadał umocowanie do działania na rzecz innych osób. Czynności w tym zakresie powinny zostać przez organ podjęte na etapie badania dopuszczalności odwołania. Organ obowiązany był ustalić, w czyim imieniu działa T. W. poprzez wezwanie go do wyjaśnienia tej kwestii i przedłożenia stosownych pełnomocnictw. Zaniechanie w tym zakresie skutkować mogło błędnym określeniem podmiotów postępowania odwoławczego, co zakwalifikować należy, jako istotne uchybienie przepisom postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustaliło bowiem w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie, co uniemożliwiło następnie dokonanie oceny, chociażby przez pryzmat potencjalnie posiadanego prawa do sąsiadujących z planowaną inwestycją nieruchomości, ewentualnego istnienia interesu prawnego po stronie tych osób do występowania w sprawie w charakterze strony. Reasumując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaniechawszy działań zmierzających do jednoznacznego ustalenia stron wnoszących odwołanie i umarzając postępowanie odwoławcze orzekło co najmniej przedwcześnie, a więc z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 32 K.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym jej rozstrzyganiu rzeczą organu orzekającego powinno być uwzględnienie przedstawionych zapatrywań prawnych i faktycznych Sądu oraz wyjaśnienie kwestii umocowania T W. do reprezentowania osób wchodzących w skład Społecznego Komitetu Protestacyjnego w postępowaniu odwoławczym. W takich okolicznościach sprawy, wobec konieczności wyjaśnienia, kto może być uznany za stronę w postępowaniu odwoławczym, ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów skargi dot. sporządzonego Raportu oddziaływania na środowisko byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało na art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III) obejmujących uiszczony przez T. W. wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV wyroku wynika z braku uprzedniego wezwania przez Sąd skarżących do uiszczenie wpisu od skargi, którą to kwotę i tak zobowiązany byłby uiścić organ na rzecz skarżących wobec uwzględnienia skargi (art. 223 § 2 ustawy p.p.s.a.).