II SA/Sz 352/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę. II. Przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego J. A. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] r. R. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie, między innymi, kosztów zakupu żywności i środków czystości. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta na podstawie art. 104, art.108 § 1 K.p.a. oraz art. 7 pkt 1, 4, 5, 6, 9, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 39 ust. 1, 2, art. 106 ust.1, 3, 4, art.107, art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U poz. 823), przyznał wnioskodawcy pomoc społeczną w postaci: celowego zasiłku pieniężnego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości. Określił także, że zasiłek wypłacany będzie miesięcznie po [...] zł ([...] r.). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przeprowadzono u wnioskodawcy wywiad środowiskowy, podczas którego stwierdzono, iż jest w trudnej sytuacji finansowej spowodowanej niskim dochodem, bezrobociem, niepełnosprawnością i długotrwałą chorobą. Dochód wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, tj. [...] zł. Organ I instancji dodał, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający - przyznana wnioskodawcy pomoc finansowa jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek są ograniczone. W odwołaniu od powyższej decyzji R. J. wniósł o ponowną weryfikację wszystkich decyzji jakie zostały w jego sprawie wydane, gdyż przyznane mu środki finansowe uniemożliwiają godną egzystencję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji Kolegium podało, że kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy, ponieważ jego miesięczny dochód wynosi [...] zł, na który składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że przyznane, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie nie ma charakteru obowiązkowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego i uzależniona jest również od wielkości posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin ubiegających się o pomoc w danym Ośrodku Pomocy Społecznej. Świadczenia tego rodzaju mają charakter uzupełniający i wspomagający. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek pieniężny przyznany został na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości, ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł R. J. W uzasadnieniu skargi wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej spowodowanej długotrwałym bezrobociem i stanem zdrowia. Zdaniem skarżącego przyznane zasiłki stwarzają dla niego rażąco krzywdząca sytuację, a nawet uwłaczające jego godności. Wskazał również, że kuriozalnym i niesprawiedliwym społecznie jest zaliczanie do dochodu zasiłku okresowego oraz dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2014 r. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskrzonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskrzonym decyzją zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także naruszenie ogólnych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP – państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, praworządności, czy sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu wskazywał na rażąco niską wysokość poznanej pomocy oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów dlaczego skarżący nie otrzymał wyższej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, sąd, w zależności od wyniku tej kontroli, może skargę oddalić (na podstawie art. 151 ww. ustawy), albo zaskarżoną decyzję uchylić (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2), ewentualnie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3). Sąd administracyjny nie może przy tym orzec o przyznaniu lub zmianie wysokości wnioskowanego świadczenia, np. zasiłku celowego, bowiem nie zastępuje on w realizacji tego rodzaju zadań organów administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie, utrzymujące w mocy decyzję przyznającą skarżącemu celowy zasiłek pieniężny w wysokości [...] zł, z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości, wypłacanego po [...] zł miesięcznie w [...] r. Przyznane skarżącemu świadczenie zostało oparte na przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 ze zm.) – dalej "ustawa". Ustawa określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1). Przy tym za dochód nakazuje rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Wobec jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 8 ust. 4 ustawy, zawierającego zamknięty katalog dochodów nie wliczanych do dochodu, którego wysokość determinuje przyznanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego uznania za jego dochód zasiłku okresowego oraz dodatku mieszkaniowego. Wskazane świadczenia nie mają charakteru jednorazowego, nie są zasiłkiem celowym, nie są przyznawane na podstawie przepisów o systemie oświaty lub przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem nie stanowią dochodu lub świadczenia o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, że ww. przepis określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jak trafnie stwierdził to organ odwoławczy, przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznaniem w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i możliwościami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej jak i możliwości budżetu państwa są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, a więc w sytuacji podobnej do skarżącego, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co nie uszło uwadze organu I instancji, o czym świadczy objęcie go różnymi formami pomocy. R. J. Prezydent Miasta przyznał, oprócz celowego zasiłku pieniężnego w wysokości po [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości - w [...] r., odrębnymi decyzjami pomoc w formie: - zasiłku celowego na przygotowanie w domu jednego gorącego, dietetycznego posiłku - w [...] r., wypłacanego po [...] zł miesięcznie (dowód: decyzja z dnia[...] r.), - zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu obuwia wiosennego i spodni, przyznanego [...] r. wys. [...] zł (dowód: decyzja z dnia [...] r.), - zasiłku okresowego na [...] r. w wys. [...] zł miesięcznie (dowód: decyzja z dnia [...] r.). Należy przy tym zgodzić się z wyjaśnieniem organu I instancji, że z przepisów ustawy wynika (art. 3 ust. 4), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. W orzecznictwie podkreśla się, że działań ośrodków pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/11 – dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, w kontekście należytego zinterpretowania i zastosowania obowiązujących przepisów prawa oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ramach którego organ wziął pod uwagę objęcie skarżącego także innymi formami pomocy społecznej, pomimo ubogiej treści uzasadnienia decyzji, polegającej na jego zbytniej ogólnikowości i braku odwołania się np. do konkretnych kwot przyznawanych świadczeń, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.