II SA/Sz 352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie , działając z upoważnienia Starosty , po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29.10.2014 r., przyznał rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego – O. C. dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka – A. D, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie z uwzględnieniem liczby dni legitymowania się przez dziecko orzeczeniem o niepełnosprawności w danym miesiącu, nie dłużej niż do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności, tj. [...] r. Dnia 01.12.2014 r. O. C. złożyła w PCPR odwołanie od powyższej decyzji. Strona nie zgodziła się z okresem przyznanego świadczenia. Jej zdaniem świadczenie winno być przyznane począwszy od dnia 03.02.2014 r., tj. od daty umieszczenia dziecka w prowadzonej przez nią rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, albowiem w orzeczeniu o niepełnosprawności stwierdzono, iż niepełnosprawność dziecka – A. D. istnieje od urodzenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej system pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. Jednostkami organizacyjnymi wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, placówki wsparcia dziennego, organizatorzy rodzinnej pieczy zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, ośrodki adopcyjne oraz podmioty, którym zlecono realizację zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. W myśl art. 81 ust. 1 ww. ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługuje dodatek nie niższy niż kwota [...] zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania tego dziecka. Z akt sprawy wynika, że małoletnia A. D., postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...], została umieszczona w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego u O. C. A. D. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, która datuje się od urodzenia. Powyższe orzeczenie zostało wydane w dniu [...] r. na wniosek z dnia 05.09.2014 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji, na wniosek O. C, przyznał jej jako rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego dla A. D. dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka, na okres od dnia [...] r., tj. od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie przyznał wnioskowany dodatek na okres od dnia wydania orzeczenia, tj. od dnia, w którym stosowny organ stwierdził istnienie niepełnosprawności dziecka, pomimo iż Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzekł, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia dziecka. Zasadnym jest przyznanie świadczenia od dnia [...] r., jest to bowiem dzień od którego - co wyjaśnił również organ I instancji pismem z dnia [...] r. – A. D. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, do świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie mają zastosowania przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które umożliwiają w określonych sytuacjach przyznanie świadczeń rodzinnych od daty złożenia wniosku o orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie od daty wydania tego orzeczenia. Kolegium wskazało, iż w pełni rozumie sytuację strony odwołującej, jednakże zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji obowiązane są przestrzegać prawa. Nie mają także możliwości, nawet w przypadku pełnego zrozumienia sytuacji materialnej, bytowej czy zdrowotnej strony, orzekać ponad granicami ustanowionego prawa. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. O. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżącej, małoletniej A. D. należy się dodatek pieniężny od urodzenia, bowiem dziecko zostało zakwalifikowane jako niepełnosprawne od urodzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej zwaną "P.p.s.a.") wynika natomiast, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto jest uprawniony do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, o czym stanowi art. 135 P.p.s.a. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, jak też przepisy prawa procesowego w taki sposób, który miał istotny wpływ na jej wynik. Wydane w sprawie decyzje rozstrzygały kwestie związane z wykonywaniem pieczy zastępczej. Kwestie te poddane zostały regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm., dalej – "ustawa"). Bezsporne w sprawie pozostaje, że skarżąca prowadzi rodzinę zastępczą zawodową pełniącą funkcję pogotowia rodzinnego, a instytucja ta uznana została za jedną z form pieczy zastępczej sprawowanej w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 41 ust. 1 ustawy). Jak wynika z akt sprawy, umieszczenie małoletniej A. D. w rodzinie zastępczej prowadzonej przez O. C. nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w z dnia [...] r. sygn. akt [...] w dniu 3 lutego 2014 r. i w tym też dniu rozpoczęła się faktyczna piecza zastępcza nad małoletnią w rodzinie zastępczej prowadzonej przez skarżącą. Bezsporne jest także, że małoletnia legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia [...] r., z którego wynika, że niepełnosprawność dziecka datuje się od urodzenia. Z tego tytułu prowadzącej rodzinę zastępczą przysługiwało miesięczne świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej wraz z dodatkiem nie niższym niż kwota [...] zł miesięcznie. Świadczenie to, tak też jak dodatek z tytułu niepełnosprawności dziecka, udzielane są na wniosek prowadzącej rodzinę zastępczą. W związku z faktem uzyskania przez małoletnią A. D. orzeczenia o niepełnosprawności od dnia [...] r., a więc w terminie późniejszym niż nastąpiło faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, sporne w sprawie stało się od kiedy należało przyznać skarżącej dodatek za sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy. Według rozpatrujących sprawę organów dodatek ten należało przyznać od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, czyli od dnia [...] r. Z kolei skarżąca reprezentowała pogląd przeciwny twierdząc, że dodatek ten przysługuje jej od dnia umieszczenia małoletniej w prowadzonej przez skarżącą rodzinie zastępczej. Poglądowi skarżącej nie można odmówić racji. W myśl art. 87 ust. 1 ustawy zarówno świadczenie jak i dodatki do świadczenia, a w tym sporny dodatek z tytułu niepełnosprawności, należą się prowadzącemu rodzinę zastępczą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w tej rodzinie. Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego twierdzenie, by wsparcie finansowe należne wykonującym pieczę zastępczą w formie rodziny zastępczej należało się od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Ustawodawca nie uregulował natomiast wprost sytuacji, gdy dziecko uzyskuje orzeczenie o niepełnosprawności w trakcie już sprawowanej pieczy zastępczej, a taki stan faktyczny ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu prawidłowa interpretacja art. 87 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy nakazuje przyznać dodatek do świadczenia na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania od chwili faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Celem tego dodatku, tak jak celem świadczeniem podstawowego, jest pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Jeżeli ustawodawca zadecydował, że koszty utrzymania dziecka powinny zostać pokrywane ze środków budżetowych od chwili ich wygenerowania się, a zarówno świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy jak i dodatek do tego świadczenia (art. 81 ust. 1) spełniają ten właśnie cel, to nie ma podstaw prawnych dla różnicowania daty początkowej wypłaty tych dwóch rodzajów świadczeń. Jeżeli zatem niepełnosprawność dziecka nastąpi w czasie sprawowania pieczy zastępczej, to z tą chwilą wzrastają koszty utrzymania dziecka. Jest to zatem data początkowa, od której ustawodawca nakazał objąć pomocą finansową podmioty sprawujące pieczę zastępczą i z tego tytułu przyznać im odpowiednie świadczenia. Skoro więc, jak wynika z treści orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] r., niepełnosprawność małoletniej A. D. datuje się od urodzenia, to dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów jej utrzymania przysługuje skarżącej od dnia faktycznego umieszczenia małoletniej w rodzinie zastępczej prowadzonej przez O. C, tj. od dnia [...] r. Przyznanie skarżącej prawa do dodatku z tytułu sprawowana opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym od chwili wydania orzeczenia o niepełnosprawności dziecka stanowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 87 ust. 1 ustawy wskutek błędnej jego wykładni. W ocenie Sądu, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest również wysokość przyznanego skarżącej na mocy art. 81 ust. 1 ustawy dodatku z tytułu niepełnosprawności dziecka pozostającego pod pieczą zastępczą. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu przyjąć należy, że dodatek z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie jest świadczeniem fakultatywnym i nie jest objęty uznaniem administracyjnym. Również wyznaczenie jego minimalnej wysokości nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Ustawodawca określił bowiem precyzyjnie minimum tego dodatku, udzielając przy tym upoważnienia radzie powiatu do ewentualnego zwiększenia, w drodze stosownej uchwały, tego progu (art. 91 ustawy). Organowi pozostawiono natomiast swobodną decyzję, co do możliwości przyznania dodatku w wyższej niż [...] zł wysokości. Oczywiste jest przy tym, że wysokość dodatku musi pozostawać w korelacji z celem jakiemu on służy, a więc musi odpowiadać ściśle zwiększonym kosztom utrzymania dziecka niepełnosprawnego. Niewątpliwie zatem do obowiązku organu należeć będzie każdorazowe ustalenie kwoty zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego i na tej podstawie obliczenie niezbędnej wysokości dodatku. W kontrolowanej sprawie takich rozważań brak. Z powyższych przyczyn sprawę uznać należało za niewyjaśnioną. Wymagało to więc powrotu do postępowania przed organem I instancji. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne skorzystać z uprawnienia nadanego mu mocą art. 135 P.p.s.a i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Rolą organu I instancji będzie zastosować się do wykładni przepisów art. 87 ust. 1 ustawy przedstawionej powyżej i uwzględnić stanowisko Sądu, co do daty od której przysługiwać będzie prowadzącej rodzinę zastępczą dodatek z tytułu opieki nad niepełnosprawną A. D. Ponadto, organ zwróci się do skarżącej o przedstawienie wszystkich wydatków, które zwiększają koszty utrzymania małoletniej ze względu na jej niepełnosprawność. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, skorzysta z wszystkich dostępnych w procedurze administracyjnej środków dowodowych. Zebrany materiał należycie oceni i biorąc pod uwagę potrzeby strony, a także możliwości finansowe organu uzasadni swoje stanowisko zgodnie z obowiązkiem wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Skoro skarga okazała się zasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jak w sentencji.