II SA/Sz 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ,znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne "w sprawie kontenerów, zlokalizowanych na terenie działki o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w [...] z wniosku Pani Z. S. z dnia [...] roku." W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez INB w [...] w związku ze złożonym w dniu [...] r. przez Z. S. podaniem, w którym wskazała na uciążliwości, jakie stwarza ustawienie przez użytkownika sąsiedniej działki kontenerów w pobliżu stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze geodezyjnym [...], w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...]. Z poczynionych przez INB ustaleń wynika, iż działka o numerze geodezyjnym [...], w obrębie [...], przy ulicy [...] w [...], sąsiadująca z działką Z. S., stanowi własność Miasta [...] i oddana została w wieczyste użytkowanie przedsiębiorstwu Spółce A. Spółka A. zgłosiła w dniu [...] r. Staroście zamiar ustawienia kontenerów na terenie ww. działki o nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Pismem z dnia [...] r., znak: [...], Starosta wyjaśnił Spółce A.., iż termin przeniesienia kontenerów w inne miejsce upływa w dniu [...] r. i po tym terminie przedmiotowe kontenery należy rozebrać lub przenieść w inne miejsce. W powyższym piśmie wyjaśniono także, iż jeżeli przedmiotowe obiekty są jedynie składowane, nie podlegają uregulowaniom ustawy Prawo budowlane, gdyż w świetle art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie są obiektami budowlanymi. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin działki nr [...] przy ul. [...] w [...], INB stwierdził, iż na działce tej ustawione zostały [...] kontenery stalowe przy murze ogrodzeniowym z działką sąsiednią nr [...], stanowiąca własność Z. S., na wprost jej budynku mieszkalnego, w odległości od muru [...] m i [...] m. Kontenery ustawiono ścianami szczytowymi do siebie, wzdłuż muru, jeden na drugim. Według oświadczenia uczestniczącej w oględzinach przedstawicielki Spółki A., K. D., przedmiotowe kontenery zostały przywiezione wraz z zawartością z placu budowy i nie są użytkowane w czasie składowania na terenie zakładu. W dniu [...] r., przeprowadzono powtórnie oględziny przedmiotowych kontenerów w celu ustalenia czy ich usytuowanie odpowiada usytuowaniu określonemu na szkicu załączonym do zgłoszenia z dnia [...] r. Po przeanalizowaniu wyników z pomiarów i porównaniu ich z powyższym szkicem, organ powiatowy stwierdził, iż przedmiotowe kontenery usytuowane są w odległościach [...] m oraz [...] m od linii przedłużającej lico ściany podłużnej budynku gospodarczego oraz w odległości [...] m od ściany szczytowej budynku gospodarczego i są większe niż na ww. szkicu, gdyż zgodnie ze szkicem powinny wynosić [...] m. W związku z powyższym organ powiatowy uznał, iż przedmiotowe kontenery nie naruszają przepisów prawa budowlanego w zakresie sytuowania obiektów budowlanych względem granicy z działkami sąsiednimi i tym samym ich usytuowanie jest zgodne z dokonanym w dniu [...] r. zgłoszeniem zamiaru ustawienia przedmiotowych kontenerów. W dniu [...] r. organ powiatowy kolejny raz przeprowadził oględziny przedmiotowych kontenerów i ustalił, że dolne kontenery są puste, a zatem są jedynie składowane. Podsumowując przebieg powyższego postępowania INB stwierdził, że "wobec oświadczenia Pani K. D. złożonego podczas oględzin w dniu [...] roku, iż przedmiotowe kontenery są przywożone wraz z zawartością z placu budowy i nie są użytkowane w czasie składowania na terenie zakładu Spółki A.. oraz potwierdzenia powyższego podczas kontroli w dniu [...] roku, zgodnie z pismem Starosty z dnia [...] roku, znak: [...] należy uznać, iż przedmiotowe kontenery nie stanowią obiektu budowlanego i nie podlegają uregulowaniom ustawy Prawo budowlane". W odwołaniu od powyższej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. S. zarzuciła organowi I instancji opieszałość stronniczość oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny w tej sprawie. Skarżąca podała, że metalowe kontenery ustawione zostały jeden obok drugiego i na te kontenery nastawione zostały [...] następne. Cała ta budowla o długości [...] metrów i wysokości [...] metrów, ustawiona została przy granicy działki, na wprost okien jej domu mieszkalnego w [...] r. i przez długi okres zasłaniała dopływ światła dziennego do wnętrza domu. Użytkowanie metalowych kontenerów poprzez wrzucanie do nich różnego rodzaju materiałów, (deski, metalowe rusztowania oraz konstrukcje metalowe) było uciążliwe dla mieszkańców sąsiedniej posesji. Po złożonym przez skarżącą doniesieniu w dniu [...] r., kontenery zostały przez Spółkę A. usunięte w dniach [...] i [...] r. Wyznaczone na dzień [...] r. oględziny odbyły się bez udziału skarżącej ze względu na doręczenie jej zawiadomienia o terminie przeprowadzanych oględzin w dniu [...] r. W dniu [...] r. kontenery zostały ponownie ustawione przed oknami domu mieszkalnego skarżącej. Tym razem ustawianie kontenerów odbywało się przy użyciu metrówki, a pod kontenery podłożone zostały podkłady kolejowe. W związku z ponownym ustawieniem budowli z metalowych kontenerów na wprost okien jej domu mieszkalnego, skarżąca w dniu [...] r. złożyła doniesienie do INB, w którym wskazała na wiele utrudnień powodowanych przez Spółkę A., uniemożliwiających jej swobodne korzystanie z posiadanej własności. W decyzji w ogóle nie wzięto pod uwagę podnoszonego przez nią problemu. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, iż z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy wynika, iż użytkująca przedmiotową działkę Spółka A. co jakiś czas składuje na tej działce kontenery, przywożąc je z terenu prowadzonych budów, a następnie wywożąc je na tereny innych budów. Potwierdza to także treść odwołania. Przez obiekt budowlany, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit a i b ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, rozumieć należy budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi albo budowle stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Biorąc pod uwagę, iż budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach - przedmiotowe kontenery nie są budynkami w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Uwzględniając powyższe, w tym w szczególności to, że kontenery znajdujące się na działce sąsiadującej z działką skarżącej nie są wyposażone w instalacje i urządzenia, nie można uznać, aby kontenery te stanowiły budowle w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Skoro więc przedmiotowe kontenery nie są obiektami budowlanymi i w związku z tym nie podlegają regulacjom przepisów ustawy Prawo budowlane, a zatem wszczęte przez organ powiatowy postępowanie w sprawie ustawienia przedmiotowych kontenerów zostało przez ten organ zasadnie umorzone. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy tylko ustawienia kontenerów na działce sąsiadującej z działką skarżącej. Pozostałe zarzuty, dotyczące uciążliwości jakich doznaje skarżąca w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną na sąsiedniej działce wykraczają poza przedmiotowe postępowanie i w związku z czym nie mogą zostać w nim rozpatrzone. Sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania terenu (nie zaś zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części), nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z. S. zaskarżyła je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o wydanie orzeczenia nakazującego Spółce A. natychmiastowe zlikwidowanie budowli z metalowych kontenerów, o ukaranie inwestora za dwukrotne samowolne ustawienie uciążliwej budowli z stalowych kontenerów oraz nie przeniesienia kontenerów w inne miejsce po wskazanym przez Starostę terminie tj. [...] r. Nadto wniosła o pociągniecie do odpowiedzialności dyscyplinarnej Inspektora Nadzoru Budowlanego Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracji publicznej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kierując się powyższymi zasadami i kryteriami należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja okazała się wadliwą, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż organy obu instancji nie określiły właściwie przedmiotu postępowania, stwierdzając, iż prowadzone ono było "w sprawie kontenerów..." Przedmiot postępowania winien być oparty na przepisach prawa materialnego, regulujących kwestię z zakresu kompetencji organu. Brak prawidłowego określenia przedmiotu postępowania uniemożliwia prawidłowe jego przeprowadzenie, obejmujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego oceny prawnej oraz właściwe jego załatwienie. Stanowi to istotne naruszenie przepisów art. 7 i 8 kpa, mające wpływ na wynik sprawy. Z treści żądania wnioskodawczyni, z którym zwróciła się ona do organu nadzoru budowlanego, wynika iż chodziło o niezgodne z prawem posadowieniem na sąsiedniej nieruchomości obiektów kontenerowych. Organy obu instancji bezzasadnie i sprzecznie z treścią art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego uznały, że przedmiotowe obiekty kontenerowe nie są obiektami budowlanymi. Powołany wyżej przepis prawa budowlanego do którego organy obu instancji w ogóle nie nawiązały, jednoznacznie zalicza obiekty kontenerowe do tymczasowych obiektów budowlanych. Powyższy przepis ani też żaden inny przepis Prawa budowlanego nie uzależnia uznania obiektu kontenerowego za obiekt budowlany od tego, czy jest on użytkowany. Jego budowa (posadowienie) jest uregulowana przepisami Prawa budowlanego, (art. 30 ust. 1 pkt 1w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12) oraz przepisami techniczno– budowlanymi. Kontrola ich przestrzegania należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego). Z treści decyzji organu I instancji wynika, iż początkowo organ rozpatrywał sprawę pod kątem zgodności posadowienia kontenerów z dokonanym przez Spółkę A. zgłoszeniem z dnia [...] r., następnie jednak, w związku z oświadczeniem przedstawiciela inwestora, że kontenery nie są użytkowane w czasie składowania na terenie zakładu, uznano, że nie są to obiekty budowlane, wobec czego postępowanie uznano za bezprzedmiotowe, bez dokonania należytej analizy tak ustalonego w sprawie stanu faktycznego jak i obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowlanego. Jak z powyższego wynika przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zarówno przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 kpa, oraz prawa materialnego - art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c, pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi stwierdzić należy, iż nie mieszczą się one w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w przytaczanych na wstępie niniejszych rozważań przepisach. Orzeczenia w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania na art. 200 p.p.s.a.