II SA/Sz 355/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [..] r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z prowadzeniem przez M. T. robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego w miejscowości [...] 1, gm. [...], działka nr [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nakazał M. T. zaniechanie dalszych robót budowlanych wykonywanych na poddaszu budynku (w części wspólnej - nieużytkowej) położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] 1, gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na poddaszu budynku położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] 1, gm. [...] i nałożył na M. T. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Pismem z dnia [...] r. M. T. poinformował organ, że zdemontował meblościankę obitą płytą gipsowo kartonową. Powyższa informacja została potwierdzona podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 8 września 2009 r. W związku z powyższym wydana została decyzja nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych - zgodnie z przepisem art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. W., współwłaścicielka budynku, podnosząc, iż wybicie przez inwestora otworu drzwiowego o wymiarach [...] m spowodowało zmianę parametrów użytkowych wydzielonego poddasza. W odwołaniu podniosła, że w wyniku tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu, na które zgodnie z przepisami wymagana jest decyzja właściwego organu. Inwestor natomiast, nie miał stosownego pozwolenia, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego celem doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. B. W. wskazała, że mimo deklaracji złożonych przez inwestora, o przywróceniu wykonanych robót do stanu pierwotnego, Pan T. tego nie wykonał, gdyż wykuty otwór drzwiowy istnieje, a wybudowana ścianka działowa w dalszym ciągu uniemożliwia korzystanie z części wspólnej obiektu tj. strychu. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] r., nr[..] , na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż w myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] uznał, iż wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wymagało stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu, którego inwestor - M. T. nie posiadał. Samowolne realizowanie robót budowlanych wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tego prawa. Wszczęcie postępowania z art. 50 prawa budowlanego ma na celu wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 tej ustawy, to jest: - nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo - nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ odwoławczy podał, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, tylko rozebrał samowolnie wybudowaną ściankę z płyt gipsowo-kartonowych pozostawiając, w istniejącej ścianie poddasza, wykonany otwór drzwiowy, który (po rozebraniu ścianki wydzielającej część poddasza) połączył mieszkanie inwestora z całą powierzchnią poddasza nieużytkowego (strychu), stanowiącą część wspólną wszystkich współwłaścicieli obiektu. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zauważył, że skoro postanowieniem z dnia [..] r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, to znaczy, że miał wątpliwości co do zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami. Inwestor natomiast, nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem tylko sam przystąpił do usuwania samowolnie wykonanych robót budowlanych, wykazując tym, iż nie jest on zainteresowany ich zalegalizowaniem, dlatego zgodnie z wolą inwestora organ I instancji nie powinien nakazywać zaniechania robót, tylko winien wydać rozstrzygnięcie nakazujące inwestorowi usunięcie pozostałych robót wykonanych w warunkach samowoli tj. doprowadzenie istniejącej ściany poddasza, w której wykonano otwór drzwiowy, do stanu poprzedniego. Na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako wszczętego całkowicie bezpodstawnie. W skardze inwestor podał, iż prowadzone przez niego grupy robót konserwacyjnych nie są wymienione przez ustawodawcę w art. 29, art. 30, art. 31 ustawy Prawo budowlane. W szczególności, w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie, nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zatem w świetle obowiązującej ustawy nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani też nawet zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto, zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia to rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Dodatkowo skarżący wskazał, że nie dokonał rozbudowy zarówno instalacji centralnego ogrzewania jak i elektrycznej, które umożliwiałyby zmianę sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza, jako części powiększonego mieszkania. Obecna surowa zima spowodowała, że na nieużytkowym poddaszu poza lokalem skarżącego, panowały temperatury rzędu - 5° C, co wyklucza możliwość stałego pobytu ludzi w części nieużytkowego poddasza oraz czyni bezpodstawnym zarzut postawiony w zaskarżonej decyzji o zmianie parametrów użytkowych poprzez adaptację na cele mieszkaniowe nieużytkowej części poddasza. W odpowiedzi na skargę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia rozstrzygnięcia objętego skargą. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..] r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia 22 września 2009 r. nakazującą M. T. zaniechanie dalszych robót budowlanych wykonywanych na poddaszu budynku położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] 1 gm. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie powyższych decyzji poprzedzało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 lipca 2009 r. nakazujące inwestorowi wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i przedstawienie inwentaryzacji prowadzonych robót wraz z oceną techniczną. Postanowienie takie organ wydaje w ramach postępowania naprawczego, które ma umożliwić inwestorowi zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych i dokończenie inwestycji. W rozpoznawanej sprawie, inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), lecz sam przystąpił do usuwania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna być kolejnym etapem prowadzonego postępowania i jest ściśle związana z wykonaniem lub niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora w ramach postępowania naprawczego. W sytuacji zatem, gdy organ administracji dokona ustaleń z których wynika, że inwestor obowiązku nie wypełnił obowiązany jest wydać decyzję zmierzającą do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się o zarzutów skarżącego, iż prowadzone przez niego prace nie wymagają pozwolenie budowlane Sąd stwierdził następująco. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2009 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w D. P. w budynku mieszkalnym [...] 1 gm. [...] wynika, że w lokalu mieszkalnym znajdującym się na poddaszu tego budynku zamontowano nowe okna PCV. Ściany w części mieszkalnej zostały wyrównane gładzią gipsową i pomalowane. W ścianie działowej oddzielającej pokój (o pow. 19,3 m²) od poddasza nieużytkowego wykuto otwór o wym. 1,95m x 2,40 m. W części nieużytkowej poddasza ocieplono połacie dachowe i wykonano nową meblościankę, która jest obita płytą gipsowo-kartonową. Układano panele podłogowe. Przepisy art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót, nie wymaga pozwolenia na budowę, które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Opisany zakres robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego wskazuje, że zmierzały one do powiększenia powierzchni mieszkalnej lokalu będącego jego własnością kosztem powierzchni strychu. Tego rodzaju prace nie mieszczą się w katalogu prac objętym wskazanym zwolnieniem ustawowym z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. Przywołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych odnoszą się do odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie dotyczą sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane były wewnątrz lokalu mieszkalnego i nie prowadziły do powiększenia powierzchni mieszkalnej. Dlatego stanowisko w nich wyrażone nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy wybudowaniem ściany działowej wewnątrz lokalu mieszkalnego, a budową ściany zewnętrznej lokalu mieszkalnego kosztem powierzchni użytkowej strychu. Tak samo wybicie otworu drzwiowego w ścianie działowej wewnątrz lokalu mieszkalnego, a wybicie otworu w ścianie zewnętrznej lokalu mieszkalnego. Wszczęte przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i ust 3 ustawy Prawo budowlane, postępowanie naprawcze dawało możliwość zatwierdzenia prac faktycznie wykonanych juz przez inwestora. W sytuacji niewykonania obowiązków przez inwestora nałożonych postanowieniem z dnia 21 września 2009 r., a tym samym niewykorzystaniem możliwości legalizacyjnych wykonanego projektu, nakaz zaniechania dalszych robót budowanych mija się z celem postępowania naprawczego, które służy doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. A zatem organ odwoławczy słusznie uznał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa i podlega uchyleniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.