II SA/Sz 355/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. (dalej : "organ I instancji"), odmówiono przyznania T. S. (dalej : "wnioskodawcy", "skarżący") specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres [...], z tytułu opieki nad J. S. – wujem wnioskodawcy. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji, przychylając się jego do stanowiska, iż z uwagi na to, że skarżący nie należy do kręgu osób, na których ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku przewidzianego w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) – dalej u.ś.r. Wnioskodawca, zastępowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję organu II instancji, zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u.ś.r., który to przepis jest w ocenie skarżącego niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) przedstawienie przez tutejszy Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u.ś.r. w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby spokrewnionej z osobą niepełnosprawną, sprawującej nad tą osobą opiekę, w zależności od tego czy na osobie spokrewnionej ciąży obowiązek alimentacyjny, z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji, 3) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że sprawuje opiekę nad wujem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdził, że wuj skarżącego jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a niepełnosprawność istnieje od 26. roku życia. Orzeczenie wydano na stałe. Z powodu sprawowania tej opieki skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu. Wuj jest spokrewniony ze skarżącym w trzecim stopniu linii bocznej (kuzyn matki skarżącego). Opieka jest kompleksowa z uwagi na to, że wuj jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i nie ma żadnego bliższego członka rodziny poza skarżącym, który mógłby sprawować nad nim opiekę. Skarżący nie ma przy tym ustalonego prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń. W swej argumentacji skarżący wspierał się stanowiskiem przedstawionym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że Trybunał uznał art. 16a u.ś.r. za zgodny z przepisami Konstytucji RP w zakresie, w jakim umożliwia nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym na podstawie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez wprowadzenie tzw. kryterium dochodowego. Przedmiotem rozważań Trybunału nie było jednak badanie, czy zgodne z Konstytucją RP jest różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych w zależności od tego, czy ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, czy też nie. Skarżący podniósł, że kwestionowany art. 16a ust 1 u.ś.r. wprowadza warunek, który eliminuje z grona uprawnionych do zasiłku pewną cześć opiekunów osób niepełnosprawnych. Przepis ten ma – zdaniem skarżącego – charakter ograniczający grupę beneficjentów, które to ograniczenie opiera się na kryterium obowiązku alimentacyjnego, co sprawia, że poza gronem beneficjentów pozostają osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w linii bocznej, które także poczuwają się do obowiązku sprawowania opieki ze względu na pokrewieństwo, szczególnie w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna nie ma bliższej rodziny. W ocenie skarżącego specjalny zasiłek opiekuńczy ma być formą pomocy przyzwanej przez państwo osobom niepełnosprawnym, a sposób ukształtowania tego przepisu wskazuje, że punktem odniesienia ustawodawcy decydującego o przyznaniu pomocy w tym wypadku jest rodzina. Zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych stało się też podstawą odrębnego zarzutu skarżącego, tj. zarzutu niezgodności art. 16a ust. 1 u.ś.r., z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zasada równości nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie istotnej. Zasada równości nie oznacza co prawda zakazu wprowadzania wyjątków, jednakże powinny być one uzasadnione. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 skarżący wskazał, że argumenty na rzecz odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Odstępstwo od zasady równego traktowania musi mieć charakter proporcjonalny oraz być związane z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Skarżący wskazał także, iż rozwiązanie w art. 16a ust. 1 u.ś.r. różnicuje sytuację prawną podmiotów podobnych, tj. osób spokrewnionych z osobą wymagającą stałej opieki, które nie pracują z uwagi na to, że sprawują stałą opiekę nad osobą jej potrzebującą. W ocenie skarżącego, kryterium obowiązku alimentacyjnego nie znajduje uzasadnienia, w szczególności, gdy brak jest najbliżej rodziny osoby wymagającej opieki. Wspierając się art. 69 Konstytucji RP, skarżący podniósł zarzut dotyczący braku działania władz publicznych, bądź też wprowadzenia rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji wyznaczonych celów. W ocenie skarżącego, odmówienie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi w istocie zaprzeczenie zasady pomocy władzy publicznej w zabezpieczeniu egzystencji osobie niepełnosprawnej. Brak prawa skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego może spowodować konieczność zaprzestania sprawowania opieki nad wujem, znaczącą ingerencję w jego egzystencję, a właściwie niemożność jej zabezpieczenia. Za zasadne uznaje sformułowanie wniosku o przedstawienie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (art. 193 Konstytucji RP) w ww. kwestii. W odpowiedzi na skargę organ Il instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do przekonania, że akt ten nie narusza obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tego względu, że nie należy on do kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżący wywodził, że specjalny zasiłek opiekuńczy mu przysługuje, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem, który poza nim nie ma żadnego innego bliższego członka rodziny. Podnosił także, posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym i Trybunału Konstytucyjnego, że świadczenie winno mu przysługiwać. Wprawdzie trudno odmówić racji życiowej przedstawionej w skardze argumentacji. Nie da się jednak – w świetle przepisów ustawy, w szczególności art. 16a ust. 1 u.ś.r., przełożyć na racje prawne. Należy podkreślić, że ustawodawca przewidując możliwość wsparcia opiekunów osób niepełnosprawnych ustanowił jednocześnie szereg warunków, których spełnienie jest konieczne, aby móc skutecznie ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W art. 16a ust. 1 u.ś.r. ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Są to osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkowie, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Lektura przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że cechą wspólną osób, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy dalej : "k.r.o." obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na podstawie art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny nie przechodzi na spadkobierców zobowiązanego (art. 139). Krąg osób zobowiązanych do alimentacji został zatem ściśle określony. Tylko na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, co oznacza również, że tylko od tych osób uprawniony do alimentacji ma prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz. Świadczenie to może mieć charakter pieniężny, bądź osobisty. Inaczej mówiąc osoba zobowiązana może wykonywać obowiązek alimentacyjny poprzez zapłatę określonej sumy, bądź poprzez wykonywanie na rzecz osoby zobowiązanej różnego rodzaju czynności, na przykład sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów. Rozwiązania przyjęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych dotyczące osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego odnoszą się zatem do ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Znajduje to swoje uzasadnienie w tym, że od osób spoza kręgu wymienionego w art. 128 k.r.o., osoba wymagająca pomocy nie może na drodze prawnej skutecznie domagać się świadczeń alimentacyjnych (w tym sprawowania opieki czy pokrycia jej kosztów). Poczucie obowiązku wsparcia w takich wypadkach wynika z norm moralnych, a nie prawnych. Sądowi znane są orzeczenia odnoszące się do kwestii określenia kręgu osób uprawnionych do świadczeń i choć nie odnoszą się wprost do art. 16a ust. 1 u.ś.r., dotyczą wskazanej wyżej kwestii. Dla przykładu wskazać można wyrok poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy to nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, iż cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie było natomiast intencją ustawodawcy przy stanowieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Ustawodawca uznawał, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale podniósł, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia komentowanego przepisu. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, sąd do facto naruszyłby podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez interpretację, dokonuje jego stanowienia. Sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych jest niedopuszczalne, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie uniemożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw i spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Stosowanie prawa nie powinno wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, uznać należy, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r., brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie wskazanego przepisu, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Argumentacja skarżącego wsparta art. 2, art. 32 ust. 1 art. 69 Konstytucji RP, kwestionująca niedopuszczalność przyznania świadczenia osobom spoza kręgu wymienionych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie może być uznana za trafną. Nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust.1 u.ś.r. pozwała przyjąć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Z powyższych względów Sąd, nie podzielając zarzutu skargi o niekonstytucyjności art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie znajduje potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czego domagał się skarżący. Należy zaznaczyć, że sąd powinien rozważyć zwrócenie się z pytaniem prawnym dopiero gdy poweźmie poważną wątpliwość co do konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w sprawie, której nie może usunąć w drodze wykładni. Wymaga podkreślenia, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 16a ust. 1 u.ś.r. co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP – zdaniem Sądu - nie zachodzą, o czym świadczą przedstawione wyżej wywody. Podsumowując, na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący nie będąc osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojego wuja, (który jest jego krewnym w linii bocznej) nie należy do kręgu osób, którym przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. orzekł o oddaleniu skargi.