II SA/Sz 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zgodnie z załącznikiem do Uchwały Rady Miasta z dnia 30 października 2000r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych, zgodnie z przepisami § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 24.11.2004 r., nr 85, poz. 1592 z późn. zm.), na podstawie art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) wymierzył Spółce A. karę pieniężną w kwocie [...] (słownie:[...]) za zajęcie pasa drogowego drogi w okresie od dnia [...] za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] wymierzono spółce A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi [...]bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania spółki A. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzeczeniem z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję zarządcy drogi w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od dnia [...] () do dnia [...] ( ). Wskutek skargi wniesionej przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej Wojewódzki Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Kolegium nr [...]. Wobec faktu dalszego zajmowania pasa drogowego zarządca drogi przeprowadził kolejną kontrolę w dniu [...] (tj. po ostatnim dniu przyjętym do wymierzenia kary). Pomimo tego, iż strona miała pełną świadomość bezprawnego zajęcia pasa drogowego, podczas tej czynności stwierdzono dalsze funkcjonowanie reklam o wymiarach [...] tj. o powierzchni [...] o treści " " oraz o wymiarach [...] tj. o powierzchni [...] o treści " " bez zezwolenia zarządcy drogi. Sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację zdjęciową. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] wykazała dalsze funkcjonowanie reklam o powierzchni [...] oraz jednej o powierzchni [...]bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole pasa drogowego zostały przeprowadzone w dniach [...] oraz [...]. Podczas ww. kontroli sporządzono protokoły kontroli oraz wykonano zdjęcia dokumentujące fakt dalszego funkcjonowania o powierzchni [...]oraz o powierzchni [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia [...] zawiadomił Spółkę A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi oraz o wyznaczonych oględzinach na dzień [...]. W międzyczasie w dniach [...] oraz [...] przeprowadzone zostały kolejne kontrole pasa drogowego potwierdzające funkcjonowanie reklam. Podczas ww. kontroli sporządzono protokoły kontroli oraz wykonano zdjęcia dokumentujące fakt funkcjonowania o powierzchni [...] oraz o powierzchni [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stwierdzono zasłonięcie folią ochronną treści o wymiarach [...] oraz demontaż umieszczonych na masztach flagowych o wymiarach [...]. W trakcie czynności przeprowadzania oględzin jako uczestnik obecny był M. S. Nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony, a wiec nie był osobą właściwie umocowaną do reprezentowania spółki A. Prezydent wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (co potwierdza również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w orzeczeniu z dnia [...]) tj. kopii mapy ewidencyjnej-uzyskanej z bazy ewidencji gruntów i budynków, wynika niezaprzeczalnie, iż działka nr [...] z obrębu nr [...] przy stanowią pas drogowy oznaczony symbolem "". Natomiast z załącznika do uchwały nr XXX7741/2000 Rady Miasta z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg wynika, że w całości stanowi przebieg drogi. W ocenie organu, powołującego się na ustawową definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju nośników informacji, w świetle przytoczonych faktów jest samoistnym rodzajem zajęcia pasa drogowego, niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i jako takie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Według Prezydenta Miasta, niezaprzeczalne jest, że nośniki nie funkcjonowały w przedmiotowej lokalizacji w terminie wcześniejszym. Zostały umieszczone na placu budowy wraz z rozpoczęciem robót budowlanych i dokonał tego generalny wykonawca. Organ nie przyjął, że metalowe konstrukcje o konkretnym kształcie i przeznaczeniu, któremu służyły przez wiele miesięcy, aż do momentu przykrycia folią umieszczone tam zostały ze względu na potrzeby procesu budowlanego. Wywiódł natomiast, że celem firmy, która umieściła je w pasie drogowym w centrum miasta, na placu budowy, była promocja, a reklama stanowiła narzędzie tej promocji. Prezydent wskazał dalej, że na podstawie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dyspozycja zawarta w w/w przepisie nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w takim przypadku. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału wymierzono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego: - od [...] tj. od dnia następującego po końcowym dniu okresu, który ostatnio przyjęto do wymiaru kary do dnia [...] (tj. dnia w którym funkcjonowanie drugiej reklamy o powierzchni [...] zostało potwierdzone) do [...], (tj. ostatniego dnia w którym funkcjonowanie zostało potwierdzone) o łącznej powierzchni [...] oraz reklamy o łącznej powierzchni [...] (każda o powierzchni ) bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach - od [...] pod o łącznej powierzchni [...] oraz o łącznej powierzchni [...] (każda reklama o powierzchni [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary pieniężnej ustalono jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego, liczby dni oraz stawki opłaty w oparciu o przepis § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr XXX/567/04 Rady Miasta z dnia 08 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w następujący sposób: - [...] - [...] - [...] RAZEM: [...] (słownie: ). Od wyżej opisanej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie podnosząc, że niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie organ przyjął początkowy termin zaistnienia naruszeń od dnia [...] skoro obiektywny dowód zaistnienia ww. naruszenia tj. kontrola organu przeprowadzona została dopiero w dniu [...] tj. dni po terminie przyjętym przez organ jako początek zaistnienia naruszenia. Nadto zarzuciła, że organ nie zawiadomił skarżącego przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a co umożliwiłoby skarżącemu przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zminimalizowanie powstałych negatywnych konsekwencji. Organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wystosował dopiero w dniu [...], tj. po ujawnieniu zajęcia pasa drogowego. W związku z powyższym, w przekonaniu strony organ naruszył dyspozycje art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego i przyczynił się w ten sposób do powstania obowiązku uiszczenia kary w określonej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zmianami), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych przez reklamę należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakikolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu wiedzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Wykładania gramatyczna i celowościowa, a także utrwalone orzecznictwo nakazują przyjąć, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Ponadto istota reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie. Nośniki informacji, które są przedmiotem rozpoznawanej sprawy zawierają nazwę przedsiębiorcy, dane umożliwiające kontakt z firmą bądź jej biurem, stronę internetową - są zatem nośnikami informacji wizualnej. Informacja ta umieszczona jest w polu widzenia drogi w przestrzeni nad terenem stanowiącym pas drogowy i nie jest przy tym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Kolegium nie miało zatem wątpliwości, że w pasie drogowym zostały umieszczone reklamy. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej udp), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie wymaga m.in. umieszczenie ww. pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). W myśl przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. natomiast zgodnie z art. 40 ust. 6 udp, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa wyżej, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tj. kopii mapy ewidencyjnej oraz informacji uzyskanej z bazy ewidencji gruntów i budynków, wynika, iż działki nr [...] i nr [...] przy stanowią pas drogowy oznaczony symbolem " ". Natomiast jak wynika z załącznika do uchwały Nr XXX/741/2000 Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg w całości stanowi przebieg drogi. Kolegium uznało za bezsporne, że decyzją z dnia [...] wymierzono spółce A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi pod reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Rozstrzygnięcie to zostało decyzją SKO z dnia [...] utrzymane w mocy. Ponadto za bezsporne organ uznał to, Spółka A. nie występowała z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklam w rzeczonym pasie drogowym, ani reklam z pasa drogowego nie usunęła. Następnie Kolegium dokonało identycznych jak organ I instancji, a nawet jednobrzmiących, ustaleń faktycznych i wyraziło przekonanie, że przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym w sposób nieprzerwany, o tej samej treści i w tym samym miejscu w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy powtórzył również za organem I instancji ocenę prawną przyjętych ustaleń, po czym wywiódł, że z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi można było wymierzyć tylko i wyłącznie za okres następujący po wszczęciu postępowania administracyjnego lub za ten okres zajęcia, w którym zarządca drogi skutecznie doręczył pismo informujące, że to zajęcie ma charakter bezprawny. Zarządca drogi nie ma również obowiązku wezwania do dobrowolnego usunięcia reklam przed wszczęciem postępowania. W sprawie wymierzenia kary istotny jest bowiem fakt umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną niezależną od winy i stopnia winy sprawcy zajęcia oraz jego świadomości pojmowanej jako wiedza o bezprawności zachowania polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Według Kolegium, od momentu zapoznania się z treścią decyzji z dnia [...]. wymierzającej karę za zajęcie rzeczonego pasa drogowego - przez reklamy, Spółka A. miała świadomość, że zajęcie jest bezprawne, co jednak nie skłoniło jej do usunięcia reklam ani do wystąpienia o wydanie stosownego zezwolenia. Wobec tych oczywistych okoliczności, zarzuty podane w odwołaniu są bezpodstawne w związku z czym nie mogą wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Dla ustalenia wysokości kary znaczenie ma czas faktycznego zajęcia pasa drogowego, powierzchnia zajęcia oraz stawka opłaty. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, iż do zajęcia pasa drogowego doszło w okresie od dnia [...]. Okoliczności zajęcia udokumentowane są protokołami z kontroli oraz dokumentacją zdjęciową. Strona w toku postępowania tych okoliczności nie kwestionowała. Na tej podstawie SKO przyjęło ustalenia faktyczne i wskazało sposób obliczenia kary pieniężnej identycznie, jak uczynił to w swojej decyzji Prezydent Miasta. Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 i art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu nieprawidłowej liczby dni nieuprawnionego zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej przez Skarżącego oraz niewłaściwe przypisanie powierzchni zajętego pasa drogowego do poszczególnych okresów korzystania z niego -bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: - uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Prezydenta Miasta w części tj. w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...] ( ); - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wskazano na niedostatki w przeprowadzonym przez Prezydenta Miasta postępowaniu dowodowym - w szczególności w zakresie dokumentowania ilości dni zajęcia przez Skarżącego pasa drogowego drogi - bez zezwolenia zarządcy drogi, stanowiącej podstawę obliczenia wysokości kary powierzchni reklam. Kara, o której mowa powyżej, naliczana jest za każdy dzień nieuprawnionego korzystania z pasa drogowego (a nie za sam fakt stwierdzenia tego naruszenia). Za dalece niewystarczające Spółka A. uznała dokonane przez Prezydenta Miasta ustalenia, że w określonych przedziałach czasowych (determinowanych terminami przeprowadzonych kontroli) występował określony stan rzeczy. Jest to wnioskowanie zdecydowanie zawodne, a obliczona w powyższy sposób wysokość kary może być prawidłowa jedynie " ". Nie powinno ulegać wątpliwości, że wskazany sposób naliczania kar i możliwa modyfikacja zmiennych, na podstawie których się to odbywa (co też miało w niniejszej sprawie miejsce) powinny stanowić wytyczne dla Organu, co do sposobu dokonywania ustaleń faktycznych, w powyższym zakresie. Skoro więc naliczanie kar ma charakter " " to i w takim samym zakresie powinna odbywać się kontrola występowania przesłanek uzasadniających karanie. Dokonywanie periodycznych kontroli i na tej podstawie budowanie przedziałów czasowych, w których - zdaniem Organu - istniał określony stan rzecz uznać należy za błędne, nieprecyzyjne i powodujące, że naliczoną w ten sposób karę nie sposób określić mianem prawidłowej. Organ pierwszej instancji skorzystał ze wcześniejszego swego orzeczenia - dotyczącego tego samego przedmiotu, wymierzającego karę - wskazując na kontynuację ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego. Prezydent Miasta uznał że skoro dniu [...] miał miejsce fakt nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego poprzez zamieszczenie reklam i podczas kontroli, która miała miejsce w dniu [...], stwierdzony został tożsamy stan faktyczny, to reklamy były także w przedziale czasu, który powyższe daty wyznaczają. Ustalenia organu nie polegają na prawdzie i zostały oparte na nieprawidłowym wnioskowaniu. Reklamy (") można zdemontować w przeciągu kilku minut - tak samo szybko można ponownie zainstalować. Przyjęty przez Organ sposób naliczania kary stanowi uproszczenie i niewątpliwe ułatwienie dla wymierzającego karę, tym niemniej jest krzywdzące dla ukaranego. Skoro racjonalny prawodawca ustalił, że kara naliczana będzie za każdy dzień nieuprawnionego zajmowania pasa drogi, to organ wymierzający karę musi dostawać do tak skonstruowanego przepisu swój sposób postępowania dotyczący dokonywania ustaleń: przez ile dni i o jakiej powierzchni reklamy należące do Skarżącego - w sposób nieuprawniony - zajmowały pas drogowy drogi powiatowej. Przyjęty przez Organ sposób ustalania zmiennych -służących następnie naliczaniu kary - powyższego kryterium nie spełnia. Brakiem rzetelności i skrupulatności - we wskazanym zakresie - nie należy obciążać Skarżącego. Przy wyeliminowaniu nieprawidłowości, których dopuścił się Organ pierwszej instancji administracyjnej przy wymierzaniu kary i ustalaniu jej wysokości wskazać należy - przy wykorzystaniu powyższych informacji i spostrzeżeń - co następuje: Za nieuprawnione uznać należy naliczanie kar za okres od [...] do dnia [...]. W niniejszym zakresie - ustalając datę początkową naliczania kar - Organ posłużył się informacjami pochodzącym z innego postępowania, a właściwie dokonał apriorycznego założenia, że skoro nieuprawnione zajęcie pasa drogowego miało miejsce w dniu [...], to w dniu następnym żadna zmiana w niniejszym zakresie nie miała miejsca. Zawodność przeprowadzonego wnioskowania, nie powinna budzić wątpliwości, podobnie jak to, że nieprawidłowym sposobem dokonywania ustaleń faktycznych przez organ nie powinien zostać obciążony skarżący. W związku z powyższym za nieprawidłowe uznać należy - co do zasady - naliczenie kary umownej za okres od [...]. Wynikające z powyższej różnicy pomniejszenie wysokości kary opiewa na kwotę [...]. Podczas kontroli, która miała miejsce w dniu [...] organ pierwszej instancji ustalił, że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej poprzez zainstalowanie reklam o powierzchni [...]. W dniu [...] odbyła się kolejna kontrola, podczas której ustalono, że nieuprawnione zajęcie pasa drogowego polega aktualnie na zamieszczeniu reklamy o powierzchni [...], co wpływa na stosowne pomniejszenie wysokości kary. W taki sposób organ uzasadnił zmianę sposobu naliczania kary - dokonując niezrozumiałego i niekorzystnego dla skarżącego uproszczenia, że zmiana powierzchni reklamy nastąpiła przeddzień czynności kontrolnych, które miały miejsce w dniu [...]. Wobec braku nie budzących wątpliwości danych, do zgromadzenia których zobowiązany był organ, należy przyjąć, że zmiana powierzchni reklam ( )nastąpiła w dniu [...] tj. po mających miejsce dzień wcześniej czynnościach kontrolnych. Powyższe, w pełni uzasadnione założenie powoduje konieczność przyjęcia, że w okresie od [...]. Skarżącego miały [...] mniejszą powierzchnię, co powoduje, że nieuprawnione zajęcie drogi powiatowej miało miejsce w mniejszym zakresie. Opisana różnica opiewa na kwotę [...]. (). W podsumowaniu powyższego skarżąca wskazała, że przyjęty przez Organ pierwszej instancji, częściowo błędny, sposób naliczania kary spowodował, że Skarżąca została zobowiązana do jej uiszczenia w kwocie o [...] przekraczającej faktyczny jej wymiar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przemawiającym za uwzględnieniem skargi, mimo że nie wszystkie jej zarzuty i wywody są trafne. Zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi w pod bez zezwolenia zarządcy drogi. Taki przedmiot sprawy obligował organy w niej orzekające do ustalenia, czy skarżąca Spółka A. istotnie zajęła pas drogowy (w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zmianami dalej określanej również jako: "u.d.p."), drogi, czy przedmiot tego zajęcia stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 tej ustawy, czy faktycznie nie posiadała zezwolenia właściwego zarządcy drogi wymaganego art. 40 ust. 1 u.d.p., jaki był czasokres bezprawnego zajęcia, jaka stawka opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego jest przewidziana w akcie prawa miejscowego uchwalonym, zgodnie z art. 40 ust. 8, przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz do obliczenia, przy zastosowaniu reguł określonych w art. 40 ust. 6 u.d.p., wysokości kary pieniężnej. W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia co do charakteru prawnego obiektów zajmujących pas drogowy przyjmujące, że sporne tablice stanowią reklamę w rozumieniu ustawy Prawo drogowe są bezbłędne i zostały w sposób wyczerpująco uzasadniony. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej na rozprawie w ustnym wystąpieniu podjął próbę wykazania, że przedmiotowe tablice były tablicami informacyjnymi o podmiocie, który zawarł umowę z Gminą Miasto na wykonanie określonej w niej inwestycji na terenie, jednakże wywody te nie przekonały Sądu. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych w konfrontacji z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której opisano dokładnie treść tablic uznanych za reklamę wynika, że ustawiona na terenie budowy tablica informacyjna, której umieszczenie na terenie inwestycji należy do obowiązków kierownika budowy zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – nie stanowiła (i słusznie) przedmiotu niniejszej sprawy. W świetle zarzutów skargi i treści jej uzasadnienia, nie ulega wątpliwości istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się przede wszystkim na ocenie materiału dowodowego na okoliczność czasookresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego pod reklamę. Warunkiem stwierdzenia przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji poddanej kontroli jest przyjęcie, że wyrażoną w rozstrzygnięciu ocenę prawno-materialną poprzedziło wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, które to ustalenia zostały następnie podciągnięte pod odpowiedni i niewadliwie zinterpretowany przepis prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie podnoszony zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na okoliczność ustalenia czasu bezprawnego zajęcia pasa drogowego okazał się zasadny. W świetle bowiem zebranego w aktach materiału dowodowego nie można w sposób bezsporny przyjąć, że jest on wyczerpujący, a zwłaszcza że wyjaśnione zostały wszechstronnie wszystkie okoliczności mające znaczenie dla ustalenia czasookresu bezprawnego zajęcia przez skarżącą pasa drogowego, co z kolei ma znaczenie dla oceny prawidłowości ustaleń faktycznych i zgodności z prawem wymiaru kary pieniężnej. Organ I instancji przyjął założenie, że dla ustalenia początkowego terminu bezprawnego zajęcia przez skarżącą pasa drogowego wystarczające jest powołanie się na "decyzję z dnia [...], którą wymierzono spółce A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi pod bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...]." Organ decyzji tej nawet nie załączył do akt administracyjnych niniejszej sprawy, a przy tym nie wyjaśnił, czy w związku z jej wydaniem Spółka A. zawiadomiła o usunięciu reklamy oraz nie wskazał kiedy była ostatnia kontrola pasa drogowego dokonana bezpośrednio przed kontrola przeprowadzoną, jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu [...]. Co więcej, organ przyjmując na podstawie decyzji z dnia [...] fakt kontynuacji po tej dacie stanu bezprawnego, jednocześnie przyznał, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (mylnie nazwanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji Wojewódzkim Sądem). Organ odwoławczy również nie dostrzegł braku dowodowego wykazania, że w sprawie doszło do kontynuacji stanu bezprawnego wcześniej stwierdzonego ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi i przyjął jako pewnik kontynuację samowolnego zajęcia przez skarżąca pasa drogowego na podstawie rozstrzygnięć decyzji administracyjnych obu instancji nie dostrzegając nawet, że decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, takie wnioskowanie co do daty, od której należy liczyć stan bezprawny w niniejszej sprawie nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym. Postępowanie organów obu instancji narusza zatem przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa, a postępowanie Kolegium narusza także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, skoro organ ten nie dostrzegł braków dowodowych w decyzji organu I instancji, którą utrzymał w mocy. Zauważyć ponadto należy, że rozważając zachowanie skarżącej Spółki A. wyłącznie na kanwie istniejących w aktach materiałów z kontroli pasa drogowego przeprowadzonych przez zarządcę drogi, nie można uznać za skuteczną argumentacji opierającej się wyłącznie na konstatacji, że skoro w interesie strony było zawiadomienie zarządcy drogi o usunięciu z pasa drogowego reklamy, to gdy takie zawiadomienie do organu nie wpłynęło, to należy przyjąć, że reklama nie została usunięta. Takie rozumowanie, może być trafne, jeśli znajduje uzasadnienie w dodatkowych okolicznościach sprawy, natomiast realiach niniejszej sprawy, może być zawodne i prowadzić do automatyzmu w rozumowaniu i ustaleń nie odpowiadających prawdzie obiektywnej, czego nie dostrzegły i nie rozważyły organy obu instancji. Jak bowiem wynika z protokołów kontroli pasa drogowego, kontrola z dnia [...] wykazała istnienie w pasie drogowym o jedną reklamę o powierzchni [...] mniej niż podczas poprzedniej kontroli, a organ nie stwierdził aby Spółka A. zawiadomiła zarządcę o tej okoliczności. Podobnie, kontrola w dniu [...] wykazała istnienie reklam o pow. [...] każda i reklam o pow.[...] każda, a podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stwierdzono zasłonięcie folią ochronną treści dwóch reklam o wymiarach [...] oraz demontaż reklam umieszczonych na masztach flagowych o wymiarach [...], przy czym z treści zaskarżonej decyzji i materiałów sprawy nie wynika aby Spółka A. powiadomiła zarządcę drogi o takiej korzystnej dla niej zmianie stanu faktycznego. Świadczy to o tym, że brak aktywności skarżącej w ochronie swoich interesów nie zawsze może być automatycznie wykładany na jej niekorzyść i prowadzić do ustalenia kontynuacji stanu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z powyższych motywów, wobec braków materiału dowodowego, przedwczesne byłoby ustosunkowanie się sądu do pozostałych zarzutów skargi, tj. zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych i nieprawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej. Ustalenia te bowiem muszą być poprzedzone wszechstronnym zebraniem materiału dowodowego i wyczerpującą jego oceną, co wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wobec zaś treści sformułowanych w skardze wniosków, należy przypomnieć, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Wniosek skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta w części tj. w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...] ( ) nie mógł być uwzględniony, bowiem wykracza poza zakres kontrolnych uprawnień sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjna załatwiającą sprawę administracyjną, a w ramach posiadanych uprawnień do kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych nie może zastępować właściwych organów w ocenie materiału dowodowego i rozstrzygać merytorycznie sprawy. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy obliguje sąd do uchylenia tej decyzji, co powoduje powrót sprawy do właściwej instancji administracyjnej. Taka sytuacja uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zaistniała w niniejszej sprawie. Przy ponownym jej rozpoznaniu rzeczą organu będzie takie uzupełnienie materiału dowodowego aby ustalona okoliczność daty początkowej zajęcia przez skarżącą bez zezwolenia pasa drogowego pod reklamę miała w nim oparcie i wyczerpujące, odpowiadające art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie oceny materiału dowodowego i przyjętych ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu powyższych wskazówek i zapatrywań sądu. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji. Punkt II wyroku oparty został na art. 152 tej ustawy, a rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku) wydane zostało na podstawie art. 200 i 205 § 2 tejże ustawy.